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得于同会期内再行提出”3。1913年9月27日公布的《议院法》对国会议事规则又作了更具体的规定。要求凡法律、财政及其他重大案件之决议须经三读会程序；但因政府之要求议长或议员1o人以上之动议得省略之。如两院对于同一议案意见各异时应各出同数委员组织协议会进行商讨其决议两院不得再行修正。
中华民国第一届国会于1913年4月8日上午11时在北京举行。参议院有议员274名张继为议长王正廷为副议长。众议院有议员596名汤化龙为议长陈国祥为副议长。这次国会在选举了袁世凯为正式大总统后因在制订宪法过程中拒绝扩大总统权力于1914年1月1o日遭解散。
1916年6月袁世凯死去。同年8月1日第一届国会在北京复会称为第二期常会。此次国会主要确定黎元洪为继任大总统选举冯国璋为副总统追认段祺瑞为国务总理兼6军部总长。后因“府院之争”国会于1917年6月12日被黎元洪下令解散。
国会解散后15o多名议员南下于同年8月25日在广州召开国会非常会议史称“非常国会”。非常国会制订并通过了《国会非常会议组织大纲》、《军政府组织大纲》选举孙中山为大元帅。1918年6月12日非常国会议决召开正式国会但不足法定人数。7、8月间非常国会引用《议院法》第七条将未南下的3oo多名两院议员解职以候补议员递补凑足法定人数于9月28日起开会审议宪法草案。192o年1月24日非常国会因内部意见分歧而停会。此后国会分裂议员四处流亡。1922年6月陈炯明叛变非常国会宣告结束。
与南方出现非常国会的同时北京出现了一个受段祺瑞控制的“临时参1《临时政府公报》1912年3月11日。
2《政府公报》1912年8月11日3《政府公报》1912年8月11日。
议院”。1918年8月12日组织起“第二届国会”。因它是安福俱乐部一手操办成立的故称“安福国会”。这个国会选举徐世昌为大总统还搞了一个宪法草案192o年8月3o日宣布闭会。
1922年6月13日黎元洪下令撤销他本人于1917年6月12日布的解散国会令第一届国会第二期常会于1922年8月1日复会9月18日举行闭幕式。1o月11日又举行第三期常会。按《中华民国国会组织法》规定：“参议院议员任期六年每二年改选二分之一。”“众议院议员任期三年。”由于事实上改选工作始终没有进行国会已形同虚设。1924年12月13日北京临时执政府会议决定取消国会。从此中国无国会。
大总统根据《中华民国临时约法》的规定大总统是一国元。他代表政府“总揽政务公布法律”；“统率全国6海军队”；“接受外国之大使、公使”；“颁给勋章并其他荣典”；“宣告大赦、特赦、减刑、复权”等等。大总统的权力须受国会和国务院的制约。《中华民国临时约法》明确规定：大总统“制定官制、官规但须交参议院议决”；“任命国务员（按：即国务总理及各部总长）及外交大使、公使、须有参议院之同意”；大总统要“经参议院之同意得宣战、媾和及缔结条约”；“大赦须经参议院之同意”；提出法律案公布法律及布命令时须由国务员“副署之”。《中华民国临时约法》第22、23条还规定参议院作出的决定大总统必须公布执行；如总统不同意而“到会参议员三分之二以上仍执前议时”总统仍须执行。1根据1913年1o月4日公布的《大总统选举法》大总统、副总统由国会议员组织的总统选举会经无记名投票产生得票满投票人数四分之三者当选。总统任期为五年最多连任一次。凡“中华民国人民完全享有公权年满四十岁以上并住居国内满十年以上者”2方得被选为大总统。
对于这些规定袁世凯是不满意的。他一当上大总统就对《中华民国临时约法》和《大总统选举法》提出修改。1914年5月1日公布《中华民国约法》以取代《中华民国临时约法》。12月29日又公布了《修正大总统选举法》。这两个法律条文大大提高了总统的权力。
先将原大总统被选举资格改为“有中华民国国籍之男子”取消了原有的“人民”字样；改原在国内居住“满十年以上者”为“满二十年以上者”1。这就可以防止流亡在海外的革命党人回国竞选总统。
1《临时政府公报》1912年3月11日。
2《政府公报》1913年1o月5日。
1《政府公报》1914年12月3o日。
其次确定“大总统任期十年得连任”；而大总统继任人由现任大总统推荐三人“被推荐者之姓名由大总统先期敬谨亲书于嘉禾金简钤盖国玺密贮金匮于大总统府特设尊藏金匮石室尊藏之”；待到选举之日“大总统敬谨将所推荐有被选举为大总统资格者之姓名宣布于大总统选举会”；2选举总统用记名单记投票法。袁世凯用这套办法来确保他本人成为终身总统其子孙能世袭总统。
第三扩大总统职权。规定“大总统为国之元总揽统治权”。“行政以大总统为长置国务卿一人赞襄之”；官制官规由大总统来制定文武职官由总统任免。“大总统为6海军大元帅统率全国6海军。大总统定6海军之编制及兵额”。“大总统召集立法院宣告开会、停会、闭会”。对立法院讨论通过的法律案大总统不同意应交院复议如立法院以出席议员三分之二以上仍坚持前议“大总统认为于内治外交有重大危害、或执行有重大障碍时经参政院之同意得不公布之”。大总统经参政院同意可解散立法院。大总统可以召集或解散制定宪法的国民会议。大总统还可以增修宪法条文。此外约法还授予总统紧急命令权和财政紧急处分权等等。1这样《中华民国约法》彻底取消了责任内阁制而规定由总统直接控制行政行政权力过立法权力为袁世凯总揽一切大权提供了法律根据。1915年12月12日袁世凯称帝改国名为“中华帝国”年号“洪宪”但遭到全国各阶层的反对。1916年3月22日袁世凯被迫取消帝制仍称大总统。同年6月6日袁世凯死去。
袁世凯死后黎元洪“接任”大总统。以后大总统一职有时属于最大的军阀头目有时属于几派军阀支持的傀儡其实际权力与法律规定相距甚远。1924年12月北京临时执政府在取消《临时约法》的同时也取消了大总统称号设“临时执政”以总揽军民政务职权与总统相当。虽布命令仍要国务员副署但仅是形式而已。
1927年安**总司令张作霖成立“中华民**政府”自任6海军大元帅代表中华民国行使统治权。大元帅不受任何民意机关监督国务员成了它的属吏形成了实际上的军事独裁政府。
附：1912—1928年历届总统：临时大总统袁世凯1912年3月1o日—1913年1o月1o日大总统袁世凯1913年1o月1o日—1916年6月6日大总统黎元洪1916年6月7日—1917年7月3o日大总统（代理）冯国璋1917年8月1日—1918年1o月7日大总统徐世昌1918年1o月1o日—1922年6月2日大总统黎元洪1922年6月11日—1923年6月13日2《政府公报》1914年12月3o日。
1《政府公报》1914年5月1日。
（国务院摄行大总统职）1923年6月14月—1o月1o日大总统曹锟1923年1o月1o日—1924年11月2日（国务院摄行大总统职）1924年11月3日—11月23日临时执政段祺瑞1924年11月24日—1926年4月2o日（国务院摄行大总统职）1926年5月13日—1927年6月17日6海军大元帅张作霖1927年6月18日—1928年6月4日国务院（内阁）
国务院为政府机构由国务总理和各部总长组成。国务总理及各总长统称为国务员。按《临时约法》规定国务员由总统任命但须有参政院同意。国务员对参政院负责。
国务院的主要职责是：辅佐总统负其责任。当总统提出法律案、公布法律及布命令时国务员须副署之。
国务总理是国务员的脑是国务会议主席。凡法律案及教令案、预算案及决算案、预算外交之支出、军队的编制、条约案、宣战媾和事项、简任官之进退、各部权限之争议、参议院咨送的人民请愿案以及依法令或国务总理及各部总长认为应经国务会议讨论的均应经国务会议讨论通过。
国务总理为“保持行政之统一”凡各部总长布的命令或处理问题有碍“统一”者可以“中止之”。国务总理依其职权还可布国务院令及对地方长官的训令、指令。当“国务总理就所管事务于地方长官之命令或其处分认为违背法令或逾越权限者得停止或撤销之”。1国务院除国务会议外还有直属机构和行政各部从而构成整个行政机制。
国务院直属机构主要有：秘书厅负责处理国务院日常事务。秘书厅由秘书长、秘书、佥事、主事、参议组成。秘书长承国务总理之命掌理秘书厅事务。秘书分管宣达法令、撰拟及保管机要文书、典守印信等。金事分管撰拟文书、编纂纪录、保管文书图籍、翻译文电、核对文稿、收文件以及掌理会计、庶务等。主事协助佥事工作。参议负责审议法令。厅内分课办事。起先设三课1914年1月增为八课即总务、内政、外交、财政、边务、军政、编纂、庶务。1926年又改成五科。
法制局负责法律、命令的审查和拟订。法制局由局长、参事、秘书、佥事、主事组成。
铨叙局负责铨叙荐任以上官员任免、审核文官考试、恩典、抚恤及办理荣典授予外国勋章和佩用。人员组成同法制局。
1《政府公报》1912年6月27日。
印铸局职掌文告用纸印刷勋章、徽章、印信、关防图记及其他用品制造以及刊印公报、职员录及法令全书。组成*人员除同法制局外还有技正、技士等人。
由于各时期机构设置不一此处不一一列举。
国务院起初设十个部：外交部管理国际交涉管理居留外国人并在外侨民事务保护在外商业监督外交官、领事官。
内务部管理地方行政、选举、赈恤、救济、慈善、感化、人口、户籍、土地、警察、著作、出版、土木工程、宗教、卫生事务监督所属各官署及地方行政长官。
财政部总辖国家财务管理会计、出纳、租税、公债、货币、政府专卖、储金保管及银行事务监督所属各官署、公共团体的财务。
6军部管理6军军政统辖6军军人、军属监督所属官署。
海军部管理海军军政统辖海军军人、军属监督所属官署。
司法部管理民事和刑事诉讼案件、户籍、监狱、出狱人保释及其他司法行政事务监督所属官署、司法官。
教育部管理教育、学艺、历象、监督全国学校、所属官署。
农林部管理农务、水利、山林、畜牧、蚕业、水产、垦殖监督所属官署。
工商部管理工业、商业、矿务、监督所属官署。
交通部管理铁路、邮政、电政、航政监督所属官署及全国交通、电气事业。
1913年12月将农林、工商两部合并为农商部。1927年6月又取消农商部增设农工部和实业部；把6军部和海军部合并并把航空署和参谋本部包含在内改名为军事部掌理参谋、海、6、空军行政。
各部组成*人员除总长、次长、司长、厅长外还有参事、秘书、佥事、主事以及其他技术人员。各部内部组织及人员多少不一。总长为各部脑次长辅助总长工作。6军部和海军部因是军事机构其官员均有军衔。
1914年5月袁世凯撤销国务院设政事堂于总统府。国务卿只对大总统负责对总统只起“赞襄”作用。各部组织虽无变化但因它直隶总统凡事均听命于总统故总长也只是总统的属员而已。
政事堂名义上是最高行政中枢而其实际地位不过是总统办公厅性质。
在政事堂内部除国务卿外还设有左、右丞各一其地位与国务卿相差无几以便相互制约对袁世凯不会构成威胁。
袁世凯帝制失败1916年5月8日改政事堂为国务院是恢复旧制事实上国务总理的名义始终没有恢复。到6月黎元洪接任大总统内阁权力才得以恢复。但在以后的十多年里军阀长期混战随着各派军阀势力的消长国务院总理也像走马灯一样不断更换。
1924年1o月北京政变后段祺瑞任临时执政。11月24日公布的《中华民国临时政府制》宣布临时执政“总揽军民政务统率6海军”对外代表民国。临时政府不设国务总理只设国务员分掌各部“赞襄临时执政处理国务”；国务会议由临时执政召集1。尽管《中华民国临时政府制》规定“临时政府之命令及关于国务之文书由国务员副署”但由于国务员是临时执政任命的所以副署只是一种形式而已。
1925年12月26日段祺瑞公布《修正中华民国临时政府制》被迫复设国务院任命国务总理而实际上国务院仍无实权。
1927年6月18日张作霖成立军政府根据当天公布的《中华民**政府组织令》“大元帅于军政府时期代表中华民国行使统治权”国务员“辅佐大元帅执行政务”1。大元帅之命令须国务总理副署其关于各部务者须各部总长副署但惟大元帅“任免国务员不在此例”2。这就把国务总理和各部总长当成总统的属员所以副署没有意义。
附：1912—1928年6月内阁更迭情况：袁世凯统治时期1唐绍仪内阁1912年3月13日—6月29日26徵祥内阁1912年6月29日—9月22日3赵秉钧内阁1912年9月25日—1913年7月16日4段祺瑞临时内阁1913年7月19日—7月31日5熊希龄内阁1913年7月31日—1914年2月12日6孙宝琦临时内阁1914年2月12日—5月1日7徐世昌内阁1914年5月1日—1916年4月22日8段祺瑞内阁1916年4月22日—6月29日黎元洪继任时期9段祺瑞内阁1916年6月29日—1917年5月23日1o伍廷芳临时内阁1917年5月23日—28日11李经羲内阁1917年5月28日—7月2日冯国璋继任时期12段祺瑞内阁1917年7月2日—11月22日13汪大燮临时内阁1917年11月22日—3o日14王士珍内阁1917年11月3o日—1918年3月23日1《政府公报》1924年11月25日。
1《政府公报》1927年6月19日。
2《政府公报》1927年6月19日。
（2月2o日—3月23日钱能训代总理）
15段祺瑞内阁1918年3月23日—1o月1o日徐世昌统治时期16钱能训临时内阁1918年1o月1o日—12月12日17钱能训内阁1918年12月12日—1919年6月13日18龚心湛临时内阁1919年6月13日—9月24日19靳云鹏临时内阁1919年9月24日—11月5日2o靳云鹏内阁1919年11月5日—192o年5月14日21萨镇冰临时内阁192o年5月14日—8月9日22靳云鹏内阁192o年8月9日—1921年12月18日（1921年5月14日靳曾再次组阁）
23颜惠庆临时内阁1921年12月18日—24日24梁士诒内阁1921年12月24日—1922年1月25日25颜惠庆临时内阁1922年1月25日—4月9日26周自齐临时内阁1922年4月9日—6月11日黎元洪复任时期27颜惠庆临时内阁1922年6月11日—8月5日28唐绍仪临时内阁1922年8月5日—9月19日29王宠惠临时内阁1922年9月19日—11月29日3o汪大燮临时内阁1922年11月29日—12月11日31王正廷临时内阁1922年12月11日—1923年1月4日32张绍曾内阁1923年1月4日—6月6日（国务院摄行大总统职）
33高凌霨代理内阁1923年6月13日—1o月12日曹锟统治时期34高凌霨代理内阁1923年1o月12日—1924年1月12日35孙宝琦内阁1924年1月12日—7月2日36顾维钧代理内阁1924年7月2日—9月14日37颜惠庆内阁1924年9月14日—1o月31日（国务院摄行大总统职）
38黄郛临时内阁1924年1o月31日—11月25日段祺瑞统治时期39段祺瑞内阁1924年11月25日—1925年12月26日（段祺瑞以临时执政自兼）
4o许世英内阁1925年12月26日—1926年2月15日41贾德耀内阁1926年2月15日—4月2o日42胡惟德临时内阁1926年4月2o日—5月13日（国务院摄行临时执政职）43颜惠庆内阁1926年5月13日—6月22日44杜锡珪代理内阁1926年6月22日—1o月1日45顾维钧代理内阁1926年1o月1日—1927年6月17日张作霖统治时期46潘复内阁1927年6月18日—1928年6月3日司法机关北洋政府采取行政诉讼和普通民事、刑事诉讼分开的司法制度。即普通民事、刑事案件由普通法院受理。行政诉讼（即人民和官署之间的纠纷）由平政院受理。
审判机关北洋政府的审判机关采取“四级三审”制。即审判机关分为初级审判厅、地方审判厅、高等审判厅和大理院四级；审判则分初审、二审和终审。
大理院是北洋政府最高审判机关。其判决为终审判决。大理院院长负责全院事务并监督其行政事务；统一解释法令但不得指挥审判官对案件的审判。
大理院因事务的繁简设立若干民事、刑事庭。各庭设庭长一人负责本庭工作。大理院审判采用“合议制”即以推事五人组成“合议庭”庭长为审判长共同进行审判。在审判中如有意见分歧由院长主持召开民事科或刑事科或民、刑两科总会审判。
为了照顾边远地区在高等审判厅内设大理分院就地执行终审案件。
高等审判厅为省法院。厅长负责下设若干庭。为方便本省审判在地方上又设若干高等审判分厅。高等审判厅可受理不服地方审判厅的二审案件。
地方审判厅和初级审判厅为县法院。前者设在大县后者设在县。初级审判厅只负责一审案件。地方审判厅可受理不服初级审判厅的一审案件。检察机关与审判机关相应北洋政府的检察机关也分为四级中央设总检察厅省级设高等检察厅县设地方检察厅和初级检察厅。
检察厅独立行使职权总检察厅设检察长1人负责监督总检察厅事务。另设检察官2人以上主要职责是：实行搜查处分提起公诉实行公诉监察判决的执行；为诉讼当事人或公益代表人实行特定事宜。概括起来就是负责侦查、起诉和监督审判。
行政诉讼机关北洋政府专门办理行政诉讼的机关是1914年成立的平政院。平政院院长直属大总统。评事15人由平政院院长、各部总长、大理院院长和咨询机关密荐请大总统任命。平政院的职权主要是审理中央或地方行政官署的违法案件。
平政院下设肃政厅。但它独立行使职权监督平政院裁决。其主要职责是对官吏进行纠察弹劾因而具有检察官性质。
中央其他机关北洋政府中央机关除国会、总统、国务院、司法机关外还有许多直辖机关此处只介绍几个重要的其他不一一列出。
参谋本部参谋本部在南京临时政府时期已经成立属总统直接管辖。
其职责是：掌管全国国防用兵；统辖全国参谋将校并监督其教育管辖6、海军大学和6军测量；监督驻外武官；掌管军事交通。
参谋本部的最高领导是参谋总长负责统辖本部并辅佐总统运等军务凡关于国防用兵的一切计划和命令呈请大总统批准后分别送交6军部、海军部办理。
将军府将军府成立于1914年7月18日直属大总统是军事最高顾问机关。将军府设上将军和将军若干人由大总统在6、海军的上将或中将中选任。上将军和将军承大总统之命会办军务校阅6、海军或派驻各省组织将军行署督理军务。1925年撤销将军府但将军名号仍沿用。将军名号由大总统定一般用“武”或“威”加上另一地名、谥号之类的简称作为冠字。袁世凯统治时期通常派到各省的将军冠以“武”字留在京师将军府的冠以“威”字。如赵倜1914年8月29日授宏威将军9月2o日改称为德武将军督理河南军务。靳云鹏1914年6月3o日授泰武将军督理山东军务1916年6月22日授将军府果威将军。其他如冯国璋为宣武上将军督理江苏军务阎锡山为同武上将军督理山西军务；留在京师的段祺瑞1914年6月授予建威上将军兼管将军府事务。袁世凯死后的北洋政府则一般均授予冠以“威”字的将军名号使用“武”字很少。
审计院原为审计处。1914年扩建为审计院。审计院直辖于总统。审计院主要负责对国家岁入、岁出决算进行审定。此外还审定：总决算；各官署每月的收支计算；特别会计的收入计算；官有物的收支计算；由政府给补助费或特殊保证的收支计算；法令特定应经审计院审定的收支计算。但正副总统岁费及政府机密费不受审计。
审计院下设一会二室三厅：一会是审查决算委员会。负责复审各厅审查报告编制审查决算总报告和审计成绩报告书等。二室是书记室和外债室。书记室下设机要、会计、庶务、编译四科分管具体事务。另设核算官掌理核算事务。外债室负责稽查外债为监督工作外债室的两个室长中有一个是外国人担任。三厅即第一厅、第二厅、第三厅。它们分管中央各部收支计算的审查。
蒙藏院蒙藏院是北洋政府管理蒙古、西藏地方事务的机关。原为直属国务院的蒙藏事务局。1914年改为直属总统的蒙藏院。
院内设二厅（总务厅、秘书厅）、二司（第一司、第二司）。
第三节地方行政机构省级机构1.省议会各省议会系根据1912年9月4日公布的《省议会议员选举法》1和1913年4月2日公布的《省议会暂行法》2等有关法规于1913年先后成立的。
省议会议员采间接选举制产生。选民和议员当选资格同国会众议员选举。省议员任期三年可连选连任。原来选区变化不影响议员任期。根据《省议会暂行法》的规定省议员有以下权利：议员除现行犯罪和内乱、外患犯罪外会期内不得省议会的许可不能逮捕；会议期间的言论和表决对省议会外不负责任；议员任职后非经省议会许可不得解职；任职后享有相当待遇。省议员的义务是：不得兼为国会议员；不得违反议事细则；不得无故缺席；不得用省议会名义干涉外事；不得兼任行政官吏。如有违反经省议会公决后给予停止到会或除名的处罚。
省议会设在省行政长官所在地。省议会由议长、副议长、议员组成。
省议会的会议分为常会和临时会两种。常会每年举行一次：会议6o天最多8o天由省行政长官召集。临时会在有紧要事件或议员半数以上要求开会时由省行政长官召集会期至多3o天。
省议会的议决案一经通过送交省行政长官公布。行政长官对决议如有不同意见应于决议送达后五日内声明理由咨请省议会复议。复议时有出席议员三分之二以上拥护原案则行政长官应于复议案送达后十日内公布；如不到三分之二议员拥护即撤销原案。若行政长官认为省议会的议决案违法得咨达省议会撤销。如省议会不服得向平政院（未成立前属大理院）提出诉讼。尽管省议会有审议权、监督权和建议权审议的项目也很多但从中可以看到它处处受行政长官制约实际上权力有限。因此省议会算不上是权力机关更不是民意机关只是一个供行政长官咨询的机构。
1914年2月各省议会被袁世凯解散。袁世凯死后省议会虽恢复开会但在各地军阀残暴统治下也挥不了什么作用反而成了他们的一种统治工具。
192o年南方各省起联省自治运动。此刻省议会名义上是立法机关形式上比过去有着较多的职权。如1921年9月9日公布的《中华民国浙江省宪法》规定省议会有权议决关于省事权事项的法律；议决省预算、决算；议决省公产和营造物的处分；对省政府可以质询、弹劾等等1。但对于省宪1见《政府公报》1912年9月5日。
2见《政府公报》1913年4月3日。
1《东方杂志》第19卷第22期。
法的制订、省长的任免省议会仍无权过问。按规定省宪法由立法会议决定省长由全体公民投票。可以省议会只是地方军阀的装饰品。公布省宪法的各省哪个省也没有实行自治。
2.省行政长官及其公署民国刚建立时各地省级行政机关名称不一有的称都督府有的称军政府等。1913年1月8日袁世凯公布《划一现行各省地方行政官厅组织令》以统一地方行政制度规定各省一律军民分治都督只管军事。省行政机关为“行政公署”民政长为行政公署长官总理全省政务由总统直接任命。2行政公署下设一处（总务）、四司（内务、财政、教育、实业）。处、司下再设若干科。
蒙古、青海、西藏为特别行政区域不依省制的规定仍由都统、将军及办事长官等兼领民政为各该地方之行政长官。
1914年5月23日袁世凯为复辟帝制需要公布《省官制》改行政公署为巡按使公署民政长改称巡按使一律由大总统任命禁止地方保荐。6月3o日裁撤各省都督改称将军。3巡按使管辖全省民政官吏和巡防、警备各队以及受政府的特别委任监督财政和司法行政与其他特别官署的行政事务。
巡按使公署内设政务厅、财政厅。政务厅作为行政枢纽。
袁世凯死后1916年7月6日黎元洪下令改巡按使为省长巡按使署为省长公署。同时将将军改为督军。以后省长公署机构内的组织虽有一些变化如1917年9月改教育、实业两科为厅1918年1月又设警务处但仍沿用公署和省长名称。
192o年南方掀起“联省自治”运动后根据自行颁布的省宪法省的权利扩大了。按《中华民国浙江省宪法》和《湖南省宪法》（1922年1月1日公布）规定省享有下列权利：（1）有权监督省以下地方制度和各级地方自治机构；对省官制、官规、司法等作出规定并监督实施。（2）有权对本省的财政、教育、警察、军事法规和重大措施作出决定。（3）除对外宣战外其军政统辖权归省政府。（4）在不抵触“国宪”范围内省还有权制定上述各项以外事务的法规。（5）省受国家委托执行国家行政事务所需费用均由国家负担。1省长选举产生其职权在《湖南省宪法》中也有明确规定：省长公布法律、布执行法律的命令；统率全省军队管理全省军政；任免全省文武官员；遇有内乱外患时经省议会同意得宣告戒严如在省议会闭会期间须得常驻委员同意由省议会下届开会时追认；必要时可召集省议会临时会议。2《东方杂志》第9卷第8期。
3《东方杂志》第11卷第1期。
1《东方杂志》第19卷第22期。
省的行政机构为省政院（或省务院）省长兼任院长省政府还设有政务会议作为省政的议决机关。凡省内施政方针重要政务和备司权限的争议等均须由政务会议讨论决定并报告省长。
道、县级行政机构道是清代旧制辛亥革命后仍沿用。道为省与县之间的一级地方政权。
根据1913年1月8日公布的《划一现行各道地方行政官厅组织令》道的行政长官叫观察使官署为观察使署1。1914年5月23日又公布《道官制》改观察使为道尹观察使署为道尹公署2。公署下设内务、财政、教育、实业四科。道尹由该省行政长官呈由国务总理呈请大总统简任。
道尹的职权主要是布道令管理所辖官吏、节制警备队等地方武装监督道内的财政和司法巡视、调查全道工作等。当时全国共设道9o多个。1924年6月4日根据《中华民国宪法》内务部通令各省裁撤道尹7月1日起实行。
根据1913年1月8日公布的《划一现行各县地方行政官厅组织令》直辖地方的府、直隶厅、直隶州、厅、州等一律改称为县行政长官称县知事官署称县知事公署3。这个制度直至北洋政府垮台基本上没有变动。县知事由省行政长官呈由国务总理及内务部长荐请任命。县知事的职权相当广泛主要有：（1）行政方面的：布命令管理和监督本县官吏调用本县地方武装等。（2）立法方面的：决定县议会的召开、闭会和议事日程。县知事还拥有提议权、编制预决算权、要求复议权、撤销议案权、紧急处分权等。（3）司法方面的：县知事一般都兼理司法直接审理诉讼案件。
县知事公署分科办事下设2至4科不等。
县有县议会但职权有限几乎全在县知事控制之下形同虚设。
县以下的基层政权为城、镇、乡。其区分是沿用19o8年清政府颁布的《城镇乡地方自治章程》的规定：府厅州县治所在的城厢为城聚居五万以上人口的村庄叫镇五万人口以下的村庄叫乡。城、镇、乡的政权为当地地主豪绅所把持。
除省、道、县官制外顺天府情况特殊以府尹为行政长官由内务总长经国务总理呈请大总统简任。公署名府尹公署下设内务、财政、教育、实业四部。
1《东方杂志》第9卷第8期。
2《东方杂志》第11卷第1期。
3《东方杂志》第9卷第8期。
巡阅使北洋政府为拉拢部分军阀并使之在其统治下就范又按地区设置巡阅使其官署为巡阅使署。
巡阅使就所辖范围有辖两省的如闽粤巡阅使；有辖三省的如苏皖赣巡阅使；还有的无具体省区如长江巡阅使、海疆巡阅使等。
巡阅使署一般均设有参谋长和参谋、副官、政务、军务、军需、军医、军法等处。按规定巡阅使只是统辖该区内的6军会同区内各省军政长官筹办处理区内军事事务但实际上他的权限很大军事、民政、财政、司法都要管俨然成了省级的太上皇。
第四节官制北洋政府的官吏制度一般是文武分开。文官指行政官、外交官、司法官、技术官及负责内勤的警察官等。武官指6、海军官。
文官（此处指行政官）任用前需经甄录试、初试、大试三场考试。三场考试合格通过领到补官证书方可等待任用。
按规定北洋政府的任官是分等任用的。由大总统以特命附表一：《中华民国临时约法》规定北京政府组织系统（1913年）
中华民国大总统府国会大总统副总统秘书厅参谋本部军事处步兵统领衙门国史馆国务院国务总理国务会议总检察厅大理院交通部农商部教育部司法部海军部6军部财政部内务部外交部蒙藏事务局临时稽勋局铨叙局法制局印铸局税务处审计处秘书厅形式任命的官吏为特任官。通常是指国务总理和各部总长。除特任官外行政官员又分成三级九等：第一、二等为简任官由总统任命。第三至五等为荐任官由所属长官推荐给中央政府任命。第六至九等为委任官由各所属长官直接任命。
按1913年1月9日公布的《文官惩戒法草案》规定凡官员犯有下列之一错误即违背职守义务、玷污官吏身份、丧失官吏信用将受到处分。处分分四种：革职、降官、减俸、申诫。1918年1月对惩戒法草案作了修改并增添了记过一项处分。
附表二：“袁记约法”时的北京政府组织（1914年）
中华民国大总统府大总统副总统大元帅统率办事外步兵统领衙门将军府参谋本部翊卫处国史馆肃政厅平政院蒙藏院审计院政事堂国务卿左丞右丞总检察厅大理院交通部农商部教育部司法部海军部6军部财政部内务部外交部司务所印铸局铨叙局法制局主计局机要局第九章南京国民政府的机构和制度北洋军阀在中国的统治被推翻以后取而代之的是南京国民政府。1927年4月12日蒋介石在上海动反革命政变。15日在南京的少数国民党中央执行委员和中央监察委员召集“谈话会”宣布否认在武汉的国民政府和中央党部的合法性并“定都南京”。18日蒋介石等人在南京举行所谓的“定都典礼”。南京国民政府就此成立。
南京国民党政权在中国的统治持续了22年。在这22年中它先后实行过三种基本制度即军政制度、训政制度、宪政制度。政治体制演变经历了五个大的时期：（1）从1927年4月到1928年1o月是国民党的所谓“军政时期”也是南京国民政府由地方政权向全国政权展的过渡时期。在这个时期里国民党建立了一党专政的政治制度在形式上完成了“统一”全国的过程；但是蒋介石的统治地位并不牢靠国民党内争不断国民政府的领导体制多次变更。（2）从1928年1o月到1937年7月是国民党开始实施“训政”的时期也是南京国民政府新**主义政治体制大体形成的时期。在这个时期里国民党一党专政的政治制度得到强化五院制的中央政制和集权化的地方政制逐步完善军事化统治网络初步形成它们的有机组合构成了南京国民政府的政体框架。（3）从1937年7月到1945年8月是国民党的所谓“抗战建国时期”也是国民政府获得国内外广泛承认的时期。在这个时期里国民党没有放弃“训政”但是它适应国内外的民主要求设置了政策咨询机构国民政府吸纳个别非国民党人士实行了有限度的开放；同时它又利用中华民族团结抗战的有利时机以战时军事政治需要为借口将蒋介石对整个国家的独裁统治展到极端。开放化和集权化是这个时期国民政府政治体制演变中相互矛盾的两个方面。其中开放化是次要的方面战争进入相持阶段就停滞下来；集权化是主要的方面贯穿于整个抗战过程而且延续到抗战胜利以后。（4）从1945年8月到1948年5月是国民党顽固坚持一党专政、个人独裁的“训政”体制反对和抵制中国民主化进程的时期也是南京国民政府失去民心、走向失败的时期。在这个时期里中国的革命民主力量迅壮大政治协商会议确定的国会制、内阁制、省自治制为国民党政权的民主化改造指明了道路。然而国民党撕毁了政协决议企图通过召集非法的“国民大会”和颁布一党“宪法”改变中国的民主化进程。（5）从1948年5月到1949年4月是国民党改行“宪政”的时期也是国民党统治遭到革命民主力量沉重打击、迅崩溃和灭亡的时期。在这个时期里国民党将一党包办的五院制政府改组为国民党占支配地位的总统制政府把蒋介石在“训政”时期以各种名义取得的统治权通过宪法和宪法临时条款的形式重新赋予他完成了名义上“还政于民”、实际上“还政于蒋”的宪政改革。
第一节立法机构和立法制度国民党中央政治会议南京国民政府成立时为了给这个政府披上合法的外衣蒋介石盗用了已经被废止的国民党中央政治会议的名义。因为前中央政治会议成员只有6人在南京蒋介石又临时“加派”9人为中央政治会议成员然后由这个非法的国民党中央政治会议在4月17日作出决议：国民政府于1927年4月18日开始在南京办公。这样做的目的是给人造成南京国民政府系由广州迁都而来的假象。宁汉沪合流后三方代表组成“中央特别委员会”代行国民党中央执行委员会的职权中央政治会议被撤销。但是仅仅过了4个月中央政治会议又于1928年1月11日恢复设立。3月7日蒋介石被推举为中央政治会议主席。8月14日国民党二届五中全会修订《政治会议暂行条例》规定“凡政治会议议决案应由中央执行委员会交国民政府执行”。9月19日中央政治会议决定：凡国民党中央执行委员会委员、中央监察委员会委员均为中央政治会议委员候补委员得列席中央政治会议。此后国民政府重要法令政务均由中央政治会议议决。
在“训政”时期南京国民政府先从国家根本法的高度将国民党一党专政法制化中央政治会议成为事实上的最高立法机关。国民党中执会常务委员会第172次会议于1928年1o月3日通过的《训政纲领》宣布：（1）“中华民国于训政期间由中国国民党全国代表大会、国民大会领导国民行使政权。”“中国国民党全国代表大会闭会时以政权付托国民党中央执行委员会执行之。”（2）“依照总理建国大纲所定选举、罢免、创制、复决四种政权应训练国民逐渐推行”；“治权之行政、立法、司法、考试、监察五项付托于国民政府总揽而执行之”。（3）“指导监督国民政府重大国务之施行”“中华民国国民政府组织法之修正及解释”由国民党中央执行委员会政治会议执行。中央政治会议的职权由决定政治方针展为指导重大国务1o月8日颁布的五院制《中华民国国民政府组织法》就是依据这个纲领制定的。1929年3月21日国民党第三次全国代表大会通过《确定训政时期党、政府、人民行使政权、治权之分际及方略案》规定：中央政治会议在决定训政大计指导政府上对国民党中央执行委员会负责；国民政府在实施训政计划与方案上对中央政治会议负责；国民党最高权力机关于必要时得就人民之集会、结社、言论、出版等自由权在法律范围内加以限制。根据这项决议案国民政府于7月布命令：“中国国民党根据以党治国之原则不许其他政党在中国境内有所活动。”1为了把国民党的一党专政法制化国民政府又于1931年5月召集国民会议并于5月5日以国1《中华民国国民政府公报》第222号1929年7月。
民会议名义通过了《中华民国训政时期约法》。这部约法共8章89条照抄了《训政纲领》的主要内容但关于中央政治会议的规定没有收录在内。中央政治会议的组成和职掌曾经有过一些变更。国民党三届三中全会于193o年3月4日通过的《修正中央执行委员会政治会议条例案》规定：“政治会议为全国实行训政之最高指导机关对于中央执行委员会负其责任。”“政治会议委员由中央执行委员会就中央执行委员、中央监察委员中推定之。”“政治会议委员之名额不得过中央执行委员、中央监察委员总数之半数。政治会议得设候补委员但其名额不得过委员名额三分之一。”政治会议讨论及决议的事项包括：建国纲领立法原则施政方针军事大计财政计划国民政府主席及委员、各院院长、副院长及委员和特任特派官吏的人选。“政治会议之决议直接交由国民政府执行。”中央政治会议下设政治组、经济组、外交组、财政组、教育组及其他专门组每组有委员5至9人分别担任审查与设计事宜。其人选从政治会议委员及不担任政治会议委员的中央执行委员、中央监察委员中推定。国民党五届一中全会于1935年12月6日通过的《中央执行委员会组织大纲案》规定：“中央执行委员会设政治委员会由中央执行委员会就中央执行委员、中央监察委员中推定主席1人、副主席1人、委员19至25人组织之为政治之最高指导机关对中央执行委员会负其责任。”此后的中央政治会议即中央政治委员会会议。中央政治委员会下设法制、内政、经济、教育、土地、交通等专门委员会各设委员9至15人由中央执行委员、监察委员及对专门委员会主管事项有专门研究的国民党党员充任。
立法院国民党中央政治会议不直接布命令及处理政务在五院制下立法院负责把国民党中央政治会议决定的立法原则制定为具体的法律条文并完成立法程序是国民政府名义上的最高立法机关。1928年1o月8日公布的《国民政府组织法》规定：立法院设院长、副院长各1人委员49至99人由立法院长提请国民政府任命；立法院正副院长和委员合组立法院会议议决法律案、预算案、大赦案、宣战案、媾和案、条约案及其他重要国际事项；立法院会议以院长为主席立法委员不得兼任中央政府、方政府各机关的事务官。同年11月13日国民政府公布的《立法院议事规则》规定：“中央政治会议交议之事件只得为内容之审议。”1928年12月5日立法院正式成立胡汉民任院长有立法委员49人。1931年12月3o日修订公布的《国民政府组织法》对立法院的组成进行了调整规定：立法院设委员5o至1oo人其中半数由法定人民团体选举；立法委员任期2年可以连任但不得兼任其他官职；立法院会议开会时各院院长及各部部长、各委员会委员长得列席明；在宪法颁布以前立法院对国民党中央执行委员会负责。立法院不同于西方国家的国会它不是真正的立法机关也不是民意代表机关按规定立法委员有半数应由法定人民团体选举产生但是这种选举一直到抗日战争胜利也没有进行。
立法院的职权主要是完成立法。什么是法？《法规制定标准法》解释：“凡法津案由立法院三读会之程序通过、经国民政府公布者定名为法。”1根据《立法程序纲领》提交立法院审议的法律案有四种情况：国民党中央政治会议交议的国民政府交议的行政院、司法院、考试院、监察院移送审议的立法委员联名提出的。立法委员联名提出议案须有5人以上联署；各院移送审议的提案内容都是关于其所属部会及行政院所属省市政府主管事项经该院核定后以该院名义提交立法院审议；五院以外国民政府直辖各机关主管事项的法律案经国民政府核定后以国民政府名义交立法院审议。其中国民党中央政治会议提出的法律案由其自定原则；国民政府和所属各院及立法委员联名提出的法律案由各该机关拟定原则草案送中央政治会议决定；各部会及行政院所属省市政府或国民政府直辖机关提出的法律案由移送提案的主管机关审定原则草案送中央政治会议决定。立法院审议法律案时须开“三读会”然后付表决。“对于中央政治会议所定之原则不得变更但立法院有（不同）意见时得陈述意见于政治会议”由中央政治会议决定是否变更立法原则。“立法院会议通过之法律案在国民政府未公布以前中央政治会议认为有修正之必要时得以决议案交立法院依据（决议）修正之。”1除了完成立法以外立法院还有权议决预算案、大赦案、宣战案、媾和案、条约案及其他重要国际事项对于本院议决案的执行可以向国民政府其他各院及行政院各部会提出质询和质问。国民党四届一中全会在1931年12月26日修订《国民政府组织法》时删去了立法院对于条约案的议决权。此后各项涉外条约不再经立法院审议改由中央政治会议决定后直接交行政院执行。南京国民政府与日本政府签订的《淞沪停战协定》（1932年5月）、《塘沽协定》（1933年5月）均未经立法院审议。
立法院以会议形式进行立法工作在院内设立常设委员会和特别委员会。常设委员会履行经常性的立法职权有法制、外交、财政、经济、军事5个委员会。各委员会均设委员长1人委员若干人委员长由立法院长指定委员由立法委员分任。特别委员会履行特定的立法职权为了起草民法、商法、自治法、劳工法、土地法立法院都设立过特别委员会。这些特别委员会因事而设事后即撤。例如为了起草宪法草案立法院曾于1933年11《法规制定标准法》（1929年5月14日）参见商务印书馆编辑《中华民国现行法规大全》商务印书馆1934年版第1o99页。
1《立法程序纲领》（1933年4月2o日）参见商务印书馆编辑《中华民国现行法规大全》商务印书馆1934年版第11oo页。
月2o日设立宪法草案起草委员会。在当时的立法院长孙科主持下历时一年余到1934年2月23日完成《中华民国宪法草案初稿》宪法草案起草委员会便结束了工作。立法院随即设立由36名立法委员参加的“宪法草案初稿审查委员会”经过研究写出《中华民国宪法草案初稿修正案》。同年1o月16日这个宪法草案初稿修正案经过立法院三读通过送交国民党中央执行委员会审查。经过国民党四届五中全会、四届六中全会、第五次全国代表大会、五届一中全会的四次修订加上国民党中央执行委员会常务委员会的频繁审查和立法院两次奉命修改直到1936年5月1日《中华民国宪法草案》才在立法院完成立法程序。5月5日国民政府正式公布这就是五五宪草。五五宪草在修改过程中虽曾两次在报纸上公开征集意见但它的起草、修改、审查、通过都是国民党一党包办的宪草规定行政院正副院长及政务委员、司法院正副院长、考试院正副院长均由总统任免行政院对总统负责总统行使各项职权不受监察院、行政院制约。因此这是一部总统独裁制宪法草案。
国防最高会议、国防最高委员会抗日战争全面爆以后中央政治会议（中央政治委员会）的最高立法权相应地移交给国防最高会议。国防最高会议是国民党中央执行委员会常务委员会临时会议决定组建的全国国防最高决策机关对中央政治委员会负责。《国防最高会议组织条例》规定：“在作战期间关于党政军一切事项国防最高会议主席得不依平时程序以命令为便宜之措施。”11937年11月17月中央政治委员会停止开会其职权由国防最高会议代行。
1939年1月28日国民党五届五中全会决定：设置国防最高委员会代替原来的国防最高会议统一党政军之指挥并代行中央政治委员会的职权。《国防最高委员会组织大纲》也赋予委员长以紧急命令权并取消了“在作战期间”的限制。国防最高委员会在战时自行制定了多项法令除了法与条例以外还有规程、章程、规则、通则、准则、细则、大纲、纲要、标准、办法等多种名目命令与法律、命令与条例、法律与条例、法律与规则经常生抵触。这些法令多数根本不经立法院通过直接交国民政府公布有的事后交立法院按原文通过有的由国防最高委员会制定原则交立法院限期签注意见再由国防最高委员会作出决定。
立法院名义上具有的最高立法权在战时受到排斥。为了划清国防最高委员会与立法院在立法方面的权限蒋介石命令国防最高委员会所属的中央设计局、党政工作考核委员会召集有关人员研究制定了《国防最高委员会与立1《国防最高会议组织条例》（1937年8月12日）参见蒋纬国主编《国民革命战史第三部：抗日御侮》第3卷台湾黎明文化事业公司1979年版第23页。
法院关系之调整办法》1942年2月24日以立法院训令形式公布。调整办法规定：（1）国防最高委员会决定的立法原则立法院如有（不同）意见应尽向国防最高委员会陈述。（2）法律案如无紧急或特殊情形及《国防最高委员会组织大纲》规定的紧急命令事实仍应交立法院审议；关于前项紧急或特殊情形应由提案机关以书面详述理由呈请国防最高委员会核定。（3）国民政府依照国防最高委员会决定公布的法令应令知立法院立法院对于此项法令毋庸再行审议。同年3月11日立法院法制委员会7名委员联名呈文立法院院长孙科表示不同意这个调整办法认为法律仍应依立法程序经立法院审议通过。这个意见没有被采纳。
政治协商会议的五项决议与《中华民国宪法》抗日战争胜利以后国内各民主党派对国民党一党专政、个人独裁的训政体制提出强烈批评结束训政、实施宪政的民主要求空前高涨。政治协商会议于1946年1月31日通过五项决议确定改组一党政府为多党政府按照国会制、内阁制、省自治制的原则制定宪法实行宪政。对于宪法草案的修改决议规定了如下原则：立法院为国家最高立法机关由选民直接选举其职权相当于西方国家的议会；行政院为国家最高行政机关行政院长由总统提名经立法院同意任命行政院对立法院负责；如立法院对行政院全体不信任时行政院或辞职或提请总统解散立法院但同一行政院长不得再次提请解散立法院；总统经行政院决议得依法颁布紧急命令但须于一个月内报告立法院；省可以制定省宪法省与中央权限依均权主义规定。按照这样的原则国民党中央政治委员会的最高立法权（当时由国防最高委员会代行）将被撤销民主选举产生的立法院将成为最高立法机关。两个月后这些决议被国民党推翻。1946年3月16日国民党六届二中全会决定撤销国防最高委员会恢复中央政治委员会通过了与政治协商会议决议完全相反的决议。11月15日国民党不顾各民主党派的抵制和反对在南京召开一党包办的“国民大会”。12月25日通过了以五五宪草为基础的《中华民国宪法》。
在政治体制上《中华民国宪法》设计了近似于国会制和内阁制的条文实行的却仍是《五五宪草》规定的总统独裁制：（1）宪法规定行政院有条件地对立法院负责。这些规定是：行政院有向立法院提出施政方针及施政报告之责立法院有向行政院质询之权；立法院对于行政院重要政策不赞成时得以决议移请行政院变更行政院如不愿变更经总统核可可请立法院复议；行政院对于立法院议决的法律案、预算案、条约案如认为窒碍难行时可以经总统核可于1o日内移请立法院复议；复议时如有出席委员三分之二维持原决议行政院长应即接受该决议或辞职。（2）宪法赋予总统很大的权力：对外代表国家依法行使宣战、媾和、缔约、戒严、大赦、公布法律、布命令、任免文武官员等职权而且统率全国6海空军遇有紧急情形可以依法布紧急命令有权召集有关各院院长会商解决院与院间的争执有权提名行政院长、司法院正副院长及**官、考试院正副院长及考试委员的人选。宪法虽然规定国家最高行政机关为行政院但是行政院向立法院提请复议须经总统核可总统实际上拥有对行政院的控制权。（3）宪法对总统行使职权也作出了一些限制。总统公布法律、布命令须经行政院院长或行政院院长及有关部会长副署；任命行政院院长须经立法院同意任命司法院正副院长及**官、考试院正副院长及考试委员须经监察院同意；宣布戒严须经立法院的同意或追认立法院认为必要时得以决议移请总统解严；国家遇有天灾、疬疫或财政经济上有重大变故时总统可以依法布紧急命令进行必要的处置但须于布命令后一个月内提交立法院追认如立法院不同意该命令立即失效；监察院有权向国民大会提案弹劾总统、副总统。正因为有这样一些限制在1948年4月4日国民党中央执行委员会临时全体会议提名总统候选人时蒋介石明确表示不愿出任总统。为此由国民党包办的“国民大会”在4月18日又通过《动员戡乱时期临时条款》规定“在动员戡乱时期”总统不受宪法第39条或第43条所规定程序的限制即宣布戒严、实施紧急处分可以不经立法院通过或追认。这样宪法中对总统权力的主要限制被取消宪法设计的有限责任内阁制复归为总统独裁制。
第二节行政机构和行政制度国民政府初期的行政机构南京国民政府成立时在机构设置上参照了广州国民政府的做法。在国民政府内初设外交部、财政部、司法部、交通部、军事委员会、教育行政委员会、财政委员会、中央法制委员会。1927年1o月撤销教育行政委员会改设大学院。11月增设最高法院。1928年2月增设内政部、农矿部、工商部和建设委员会。4月设立中央研究院。8月增设禁烟委员会。9月增设侨务委员会。按照1928年2月4日国民党二届四中全会修订通过的《国民政府组织法》还应设立监察院、考试院、审计院、法制局、蒙藏委员会但这些机构在国民政府改设五院以前没有建立。
南京国民政府初期的领导体制经历了多次变更。国民政府最初不设主席而以胡汉民等4人为常务委员日常政务由常务委员以会议形式集体处理政府决策权掌握在国民革命军总司令蒋介石手中。宁汉合流后国民党中央特别委员会决定改组南京、武汉两政府成立统一的国民政府。1927年9月2o日改组后的国民政府成立。国民政府设委员47人其中常务委员5人；国民政府军事委员会设委员67人其中主席团委员14人。这样庞大的政府机构完全是为了安置和平衡各派势力。由于权力分赃不均特委会政府争吵不休。1928年2月7日国民党二届四中全会再次改组国民政府推举谭延闿任国民政府主席蒋介石任国民政府军事委员会主席。
训政时期的三级中央政制训政时期的南京国民政府实行三级中央政制。国民政府主席、委员及国民政府直辖机关构成第一级权力机构立法院、行政院、司法院、考试院、监察院院长、副院长及委员构成第二级权力机构五院所属的各部、各委员会构成第三级权力机构。五院制国民政府成立时直属机关除具体办事机构文官处外还设置了参军处、参谋本部、训练总监部、军事参议院等军事机构和国立中央研究院、总理陵园管理委员会等行政机构。以后又6续增设了主计处、稽勋委员会、政务官惩戒委员会、国史馆筹备委员会、西京筹备委员会等机构。原属行政院的建设委员会、全国经济委员会后来划归国民政府直辖。
国民政府主席是国家元对内对外代表国家但主席的职权并不固定依蒋介石是否担任主席而变化。按照1928年1o月8日公布的《国民政府组织法》国民政府主席为国务会议主席兼任6海空军总司令公布法律、布命令由国民政府主席及五院院长署名执行。1o月1o日蒋介石就任国民政府主席。1931年6月14日国民党三届五中全会修改《国民政府组织法》扩大了国民政府主席的职权。规定：国民政府五院院长、副院长、6海空军副司令及直属于国民政府的各院、部、委员会长由国民政府主席提请国民政府任命；公布法律、布命令不须五院院长副署直接由国民政府主席署名执行。蒋介石的揽权独裁活动引起国民党内其他政派的强烈反对反蒋各派在广州另立国民政府。12月15日蒋介石被迫宣告下野。26日国民党四届一中全会根据粤方意见修改《国民政府组织法》改国民政府主席为虚位元。规定：国民政府主席不负实际政治责任不兼任其他官职任期二年得连任一次；五院院长、副院长由国民党中央执行委员会选任；在宪法未颁布以前五院各自对国民党中央执行委员会负责。会议改选林森为国民政府主席。
在五院制下行政院是国民政府最高行政机关。1928年1o月25日行政院正式成立第一任院长是谭延闿。行政院由行政院正副院长和所属各部、各委员会组成。行政院执行政务的决策机构是行政院会议由正副院长、各部部长、各委员会委员长组成。开会时以院长为主席院长因故不能执行职务时由副院长代理。行政院会议的职权主要是议决下列事项：（1）提交于立法院的法律案、预算案、大赦案、宣战案、媾和案、条约案及其他重要国际事项；（2）荐任以上行政官吏和司法官吏的任免；（3）处理所属各部、会之间及各委员会之间不能解决的事项；（4）其他依照法律或行政院长认为应付行政院会议议决事项。谭延闿在任时行政院院长的权力较。院长主持行政院会议综理全院事务监督所属机关但行政院所有命令及处分须经全体部长或有关部部长副署始生效力。193o年9月22日谭延闿病逝。国民党三届四中全会于11月17日修改《国民政府组织法》扩大了行政院院长的权力。规定：行政院会议改称国务会议原来的国务会议改称国民政府会议；行政院各部设部长1人政务次长、常务次长各1人各委员会设委员长、副委员长各1人均由行政院院长提请国民政府任免。会议推举国民政府主席蒋介石兼任行政院院长。这样蒋介石不仅操纵着国民政府的第一级、第二级权力机构而且控制了第三级权力机构。蒋介石下野后国民党四届一中全会于1931年12月16日修改《国民政府组织法》恢复行政院会议旧称改国民政府会议为国民政府委员会议规定行政院院长负实际政治责任并推举孙科继任行政院院长。1932年1月25日孙科辞职。28日国民党中央政治会议改任汪精卫为行政院院长。1935年12月1日汪精卫辞职。7日国民党五届一中全会复任蒋介石为行政院院长。经过几番周折蒋介石重新执掌了行政院。
行政院下设部和委员会分管各项行政事务。行政院成立时除办事机构秘书处、政务处以外设有内政、外交、军政、财政、农矿、工商、交通、铁道、教育、卫生1o部和蒙藏、侨务、禁烟、建设4个委员会。1929年1月11日增设赈灾委员会（后改称赈务委员会）。4月12日裁撤军政部海军署增设海军部。193o年11月17日国民党三届四中全会决定调整行政院机构将农矿部与工商部合并为实业部卫生部改为卫生署并入内政部建设委员会划归国民政府直辖。此后行政院机构变化不大。到抗日战争全面爆时行政院共有9部和4个委员会。行政院各部设部长、政务次长、常务次长各1人部长综理部务次长协助部长工作。部的下面按照不同情况设厅、署、司、处置秘书、参事、厅长、署长、司长、处长、科长、科员、技监、技士、技佐、编审、视察、督学等各类人员。行政院各委员会设委员长、副委员长各1人委员和常务委员若干人委员长在副委员长协助下领导和管理本会工作。会的下面分设处、科置秘书、参事、处长、科长、科员等各类人员。蒙藏、侨务、赈务委员会还在地方设立了一些派出机构。
得于同会期内再行提出”3。1913年9月27日公布的《议院法》对国会议事规则又作了更具体的规定。要求凡法律、财政及其他重大案件之决议须经三读会程序；但因政府之要求议长或议员1o人以上之动议得省略之。如两院对于同一议案意见各异时应各出同数委员组织协议会进行商讨其决议两院不得再行修正。
中华民国第一届国会于1913年4月8日上午11时在北京举行。参议院有议员274名张继为议长王正廷为副议长。众议院有议员596名汤化龙为议长陈国祥为副议长。这次国会在选举了袁世凯为正式大总统后因在制订宪法过程中拒绝扩大总统权力于1914年1月1o日遭解散。
1916年6月袁世凯死去。同年8月1日第一届国会在北京复会称为第二期常会。此次国会主要确定黎元洪为继任大总统选举冯国璋为副总统追认段祺瑞为国务总理兼6军部总长。后因“府院之争”国会于1917年6月12日被黎元洪下令解散。
国会解散后15o多名议员南下于同年8月25日在广州召开国会非常会议史称“非常国会”。非常国会制订并通过了《国会非常会议组织大纲》、《军政府组织大纲》选举孙中山为大元帅。1918年6月12日非常国会议决召开正式国会但不足法定人数。7、8月间非常国会引用《议院法》第七条将未南下的3oo多名两院议员解职以候补议员递补凑足法定人数于9月28日起开会审议宪法草案。192o年1月24日非常国会因内部意见分歧而停会。此后国会分裂议员四处流亡。1922年6月陈炯明叛变非常国会宣告结束。
与南方出现非常国会的同时北京出现了一个受段祺瑞控制的“临时参1《临时政府公报》1912年3月11日。
2《政府公报》1912年8月11日3《政府公报》1912年8月11日。
议院”。1918年8月12日组织起“第二届国会”。因它是安福俱乐部一手操办成立的故称“安福国会”。这个国会选举徐世昌为大总统还搞了一个宪法草案192o年8月3o日宣布闭会。
1922年6月13日黎元洪下令撤销他本人于1917年6月12日布的解散国会令第一届国会第二期常会于1922年8月1日复会9月18日举行闭幕式。1o月11日又举行第三期常会。按《中华民国国会组织法》规定：“参议院议员任期六年每二年改选二分之一。”“众议院议员任期三年。”由于事实上改选工作始终没有进行国会已形同虚设。1924年12月13日北京临时执政府会议决定取消国会。从此中国无国会。
大总统根据《中华民国临时约法》的规定大总统是一国元。他代表政府“总揽政务公布法律”；“统率全国6海军队”；“接受外国之大使、公使”；“颁给勋章并其他荣典”；“宣告大赦、特赦、减刑、复权”等等。大总统的权力须受国会和国务院的制约。《中华民国临时约法》明确规定：大总统“制定官制、官规但须交参议院议决”；“任命国务员（按：即国务总理及各部总长）及外交大使、公使、须有参议院之同意”；大总统要“经参议院之同意得宣战、媾和及缔结条约”；“大赦须经参议院之同意”；提出法律案公布法律及布命令时须由国务员“副署之”。《中华民国临时约法》第22、23条还规定参议院作出的决定大总统必须公布执行；如总统不同意而“到会参议员三分之二以上仍执前议时”总统仍须执行。1根据1913年1o月4日公布的《大总统选举法》大总统、副总统由国会议员组织的总统选举会经无记名投票产生得票满投票人数四分之三者当选。总统任期为五年最多连任一次。凡“中华民国人民完全享有公权年满四十岁以上并住居国内满十年以上者”2方得被选为大总统。
对于这些规定袁世凯是不满意的。他一当上大总统就对《中华民国临时约法》和《大总统选举法》提出修改。1914年5月1日公布《中华民国约法》以取代《中华民国临时约法》。12月29日又公布了《修正大总统选举法》。这两个法律条文大大提高了总统的权力。
先将原大总统被选举资格改为“有中华民国国籍之男子”取消了原有的“人民”字样；改原在国内居住“满十年以上者”为“满二十年以上者”1。这就可以防止流亡在海外的革命党人回国竞选总统。
1《临时政府公报》1912年3月11日。
2《政府公报》1913年1o月5日。
1《政府公报》1914年12月3o日。
其次确定“大总统任期十年得连任”；而大总统继任人由现任大总统推荐三人“被推荐者之姓名由大总统先期敬谨亲书于嘉禾金简钤盖国玺密贮金匮于大总统府特设尊藏金匮石室尊藏之”；待到选举之日“大总统敬谨将所推荐有被选举为大总统资格者之姓名宣布于大总统选举会”；2选举总统用记名单记投票法。袁世凯用这套办法来确保他本人成为终身总统其子孙能世袭总统。
第三扩大总统职权。规定“大总统为国之元总揽统治权”。“行政以大总统为长置国务卿一人赞襄之”；官制官规由大总统来制定文武职官由总统任免。“大总统为6海军大元帅统率全国6海军。大总统定6海军之编制及兵额”。“大总统召集立法院宣告开会、停会、闭会”。对立法院讨论通过的法律案大总统不同意应交院复议如立法院以出席议员三分之二以上仍坚持前议“大总统认为于内治外交有重大危害、或执行有重大障碍时经参政院之同意得不公布之”。大总统经参政院同意可解散立法院。大总统可以召集或解散制定宪法的国民会议。大总统还可以增修宪法条文。此外约法还授予总统紧急命令权和财政紧急处分权等等。1这样《中华民国约法》彻底取消了责任内阁制而规定由总统直接控制行政行政权力过立法权力为袁世凯总揽一切大权提供了法律根据。1915年12月12日袁世凯称帝改国名为“中华帝国”年号“洪宪”但遭到全国各阶层的反对。1916年3月22日袁世凯被迫取消帝制仍称大总统。同年6月6日袁世凯死去。
袁世凯死后黎元洪“接任”大总统。以后大总统一职有时属于最大的军阀头目有时属于几派军阀支持的傀儡其实际权力与法律规定相距甚远。1924年12月北京临时执政府在取消《临时约法》的同时也取消了大总统称号设“临时执政”以总揽军民政务职权与总统相当。虽布命令仍要国务员副署但仅是形式而已。
1927年安**总司令张作霖成立“中华民**政府”自任6海军大元帅代表中华民国行使统治权。大元帅不受任何民意机关监督国务员成了它的属吏形成了实际上的军事独裁政府。
附：1912—1928年历届总统：临时大总统袁世凯1912年3月1o日—1913年1o月1o日大总统袁世凯1913年1o月1o日—1916年6月6日大总统黎元洪1916年6月7日—1917年7月3o日大总统（代理）冯国璋1917年8月1日—1918年1o月7日大总统徐世昌1918年1o月1o日—1922年6月2日大总统黎元洪1922年6月11日—1923年6月13日2《政府公报》1914年12月3o日。
1《政府公报》1914年5月1日。
（国务院摄行大总统职）1923年6月14月—1o月1o日大总统曹锟1923年1o月1o日—1924年11月2日（国务院摄行大总统职）1924年11月3日—11月23日临时执政段祺瑞1924年11月24日—1926年4月2o日（国务院摄行大总统职）1926年5月13日—1927年6月17日6海军大元帅张作霖1927年6月18日—1928年6月4日国务院（内阁）
国务院为政府机构由国务总理和各部总长组成。国务总理及各总长统称为国务员。按《临时约法》规定国务员由总统任命但须有参政院同意。国务员对参政院负责。
国务院的主要职责是：辅佐总统负其责任。当总统提出法律案、公布法律及布命令时国务员须副署之。
国务总理是国务员的脑是国务会议主席。凡法律案及教令案、预算案及决算案、预算外交之支出、军队的编制、条约案、宣战媾和事项、简任官之进退、各部权限之争议、参议院咨送的人民请愿案以及依法令或国务总理及各部总长认为应经国务会议讨论的均应经国务会议讨论通过。
国务总理为“保持行政之统一”凡各部总长布的命令或处理问题有碍“统一”者可以“中止之”。国务总理依其职权还可布国务院令及对地方长官的训令、指令。当“国务总理就所管事务于地方长官之命令或其处分认为违背法令或逾越权限者得停止或撤销之”。1国务院除国务会议外还有直属机构和行政各部从而构成整个行政机制。
国务院直属机构主要有：秘书厅负责处理国务院日常事务。秘书厅由秘书长、秘书、佥事、主事、参议组成。秘书长承国务总理之命掌理秘书厅事务。秘书分管宣达法令、撰拟及保管机要文书、典守印信等。金事分管撰拟文书、编纂纪录、保管文书图籍、翻译文电、核对文稿、收文件以及掌理会计、庶务等。主事协助佥事工作。参议负责审议法令。厅内分课办事。起先设三课1914年1月增为八课即总务、内政、外交、财政、边务、军政、编纂、庶务。1926年又改成五科。
法制局负责法律、命令的审查和拟订。法制局由局长、参事、秘书、佥事、主事组成。
铨叙局负责铨叙荐任以上官员任免、审核文官考试、恩典、抚恤及办理荣典授予外国勋章和佩用。人员组成同法制局。
1《政府公报》1912年6月27日。
印铸局职掌文告用纸印刷勋章、徽章、印信、关防图记及其他用品制造以及刊印公报、职员录及法令全书。组成*人员除同法制局外还有技正、技士等人。
由于各时期机构设置不一此处不一一列举。
国务院起初设十个部：外交部管理国际交涉管理居留外国人并在外侨民事务保护在外商业监督外交官、领事官。
内务部管理地方行政、选举、赈恤、救济、慈善、感化、人口、户籍、土地、警察、著作、出版、土木工程、宗教、卫生事务监督所属各官署及地方行政长官。
财政部总辖国家财务管理会计、出纳、租税、公债、货币、政府专卖、储金保管及银行事务监督所属各官署、公共团体的财务。
6军部管理6军军政统辖6军军人、军属监督所属官署。
海军部管理海军军政统辖海军军人、军属监督所属官署。
司法部管理民事和刑事诉讼案件、户籍、监狱、出狱人保释及其他司法行政事务监督所属官署、司法官。
教育部管理教育、学艺、历象、监督全国学校、所属官署。
农林部管理农务、水利、山林、畜牧、蚕业、水产、垦殖监督所属官署。
工商部管理工业、商业、矿务、监督所属官署。
交通部管理铁路、邮政、电政、航政监督所属官署及全国交通、电气事业。
1913年12月将农林、工商两部合并为农商部。1927年6月又取消农商部增设农工部和实业部；把6军部和海军部合并并把航空署和参谋本部包含在内改名为军事部掌理参谋、海、6、空军行政。
各部组成*人员除总长、次长、司长、厅长外还有参事、秘书、佥事、主事以及其他技术人员。各部内部组织及人员多少不一。总长为各部脑次长辅助总长工作。6军部和海军部因是军事机构其官员均有军衔。
1914年5月袁世凯撤销国务院设政事堂于总统府。国务卿只对大总统负责对总统只起“赞襄”作用。各部组织虽无变化但因它直隶总统凡事均听命于总统故总长也只是总统的属员而已。
政事堂名义上是最高行政中枢而其实际地位不过是总统办公厅性质。
在政事堂内部除国务卿外还设有左、右丞各一其地位与国务卿相差无几以便相互制约对袁世凯不会构成威胁。
袁世凯帝制失败1916年5月8日改政事堂为国务院是恢复旧制事实上国务总理的名义始终没有恢复。到6月黎元洪接任大总统内阁权力才得以恢复。但在以后的十多年里军阀长期混战随着各派军阀势力的消长国务院总理也像走马灯一样不断更换。
1924年1o月北京政变后段祺瑞任临时执政。11月24日公布的《中华民国临时政府制》宣布临时执政“总揽军民政务统率6海军”对外代表民国。临时政府不设国务总理只设国务员分掌各部“赞襄临时执政处理国务”；国务会议由临时执政召集1。尽管《中华民国临时政府制》规定“临时政府之命令及关于国务之文书由国务员副署”但由于国务员是临时执政任命的所以副署只是一种形式而已。
1925年12月26日段祺瑞公布《修正中华民国临时政府制》被迫复设国务院任命国务总理而实际上国务院仍无实权。
1927年6月18日张作霖成立军政府根据当天公布的《中华民**政府组织令》“大元帅于军政府时期代表中华民国行使统治权”国务员“辅佐大元帅执行政务”1。大元帅之命令须国务总理副署其关于各部务者须各部总长副署但惟大元帅“任免国务员不在此例”2。这就把国务总理和各部总长当成总统的属员所以副署没有意义。
附：1912—1928年6月内阁更迭情况：袁世凯统治时期1唐绍仪内阁1912年3月13日—6月29日26徵祥内阁1912年6月29日—9月22日3赵秉钧内阁1912年9月25日—1913年7月16日4段祺瑞临时内阁1913年7月19日—7月31日5熊希龄内阁1913年7月31日—1914年2月12日6孙宝琦临时内阁1914年2月12日—5月1日7徐世昌内阁1914年5月1日—1916年4月22日8段祺瑞内阁1916年4月22日—6月29日黎元洪继任时期9段祺瑞内阁1916年6月29日—1917年5月23日1o伍廷芳临时内阁1917年5月23日—28日11李经羲内阁1917年5月28日—7月2日冯国璋继任时期12段祺瑞内阁1917年7月2日—11月22日13汪大燮临时内阁1917年11月22日—3o日14王士珍内阁1917年11月3o日—1918年3月23日1《政府公报》1924年11月25日。
1《政府公报》1927年6月19日。
2《政府公报》1927年6月19日。
（2月2o日—3月23日钱能训代总理）
15段祺瑞内阁1918年3月23日—1o月1o日徐世昌统治时期16钱能训临时内阁1918年1o月1o日—12月12日17钱能训内阁1918年12月12日—1919年6月13日18龚心湛临时内阁1919年6月13日—9月24日19靳云鹏临时内阁1919年9月24日—11月5日2o靳云鹏内阁1919年11月5日—192o年5月14日21萨镇冰临时内阁192o年5月14日—8月9日22靳云鹏内阁192o年8月9日—1921年12月18日（1921年5月14日靳曾再次组阁）
23颜惠庆临时内阁1921年12月18日—24日24梁士诒内阁1921年12月24日—1922年1月25日25颜惠庆临时内阁1922年1月25日—4月9日26周自齐临时内阁1922年4月9日—6月11日黎元洪复任时期27颜惠庆临时内阁1922年6月11日—8月5日28唐绍仪临时内阁1922年8月5日—9月19日29王宠惠临时内阁1922年9月19日—11月29日3o汪大燮临时内阁1922年11月29日—12月11日31王正廷临时内阁1922年12月11日—1923年1月4日32张绍曾内阁1923年1月4日—6月6日（国务院摄行大总统职）
33高凌霨代理内阁1923年6月13日—1o月12日曹锟统治时期34高凌霨代理内阁1923年1o月12日—1924年1月12日35孙宝琦内阁1924年1月12日—7月2日36顾维钧代理内阁1924年7月2日—9月14日37颜惠庆内阁1924年9月14日—1o月31日（国务院摄行大总统职）
38黄郛临时内阁1924年1o月31日—11月25日段祺瑞统治时期39段祺瑞内阁1924年11月25日—1925年12月26日（段祺瑞以临时执政自兼）
4o许世英内阁1925年12月26日—1926年2月15日41贾德耀内阁1926年2月15日—4月2o日42胡惟德临时内阁1926年4月2o日—5月13日（国务院摄行临时执政职）43颜惠庆内阁1926年5月13日—6月22日44杜锡珪代理内阁1926年6月22日—1o月1日45顾维钧代理内阁1926年1o月1日—1927年6月17日张作霖统治时期46潘复内阁1927年6月18日—1928年6月3日司法机关北洋政府采取行政诉讼和普通民事、刑事诉讼分开的司法制度。即普通民事、刑事案件由普通法院受理。行政诉讼（即人民和官署之间的纠纷）由平政院受理。
审判机关北洋政府的审判机关采取“四级三审”制。即审判机关分为初级审判厅、地方审判厅、高等审判厅和大理院四级；审判则分初审、二审和终审。
大理院是北洋政府最高审判机关。其判决为终审判决。大理院院长负责全院事务并监督其行政事务；统一解释法令但不得指挥审判官对案件的审判。
大理院因事务的繁简设立若干民事、刑事庭。各庭设庭长一人负责本庭工作。大理院审判采用“合议制”即以推事五人组成“合议庭”庭长为审判长共同进行审判。在审判中如有意见分歧由院长主持召开民事科或刑事科或民、刑两科总会审判。
为了照顾边远地区在高等审判厅内设大理分院就地执行终审案件。
高等审判厅为省法院。厅长负责下设若干庭。为方便本省审判在地方上又设若干高等审判分厅。高等审判厅可受理不服地方审判厅的二审案件。
地方审判厅和初级审判厅为县法院。前者设在大县后者设在县。初级审判厅只负责一审案件。地方审判厅可受理不服初级审判厅的一审案件。检察机关与审判机关相应北洋政府的检察机关也分为四级中央设总检察厅省级设高等检察厅县设地方检察厅和初级检察厅。
检察厅独立行使职权总检察厅设检察长1人负责监督总检察厅事务。另设检察官2人以上主要职责是：实行搜查处分提起公诉实行公诉监察判决的执行；为诉讼当事人或公益代表人实行特定事宜。概括起来就是负责侦查、起诉和监督审判。
行政诉讼机关北洋政府专门办理行政诉讼的机关是1914年成立的平政院。平政院院长直属大总统。评事15人由平政院院长、各部总长、大理院院长和咨询机关密荐请大总统任命。平政院的职权主要是审理中央或地方行政官署的违法案件。
平政院下设肃政厅。但它独立行使职权监督平政院裁决。其主要职责是对官吏进行纠察弹劾因而具有检察官性质。
中央其他机关北洋政府中央机关除国会、总统、国务院、司法机关外还有许多直辖机关此处只介绍几个重要的其他不一一列出。
参谋本部参谋本部在南京临时政府时期已经成立属总统直接管辖。
其职责是：掌管全国国防用兵；统辖全国参谋将校并监督其教育管辖6、海军大学和6军测量；监督驻外武官；掌管军事交通。
参谋本部的最高领导是参谋总长负责统辖本部并辅佐总统运等军务凡关于国防用兵的一切计划和命令呈请大总统批准后分别送交6军部、海军部办理。
将军府将军府成立于1914年7月18日直属大总统是军事最高顾问机关。将军府设上将军和将军若干人由大总统在6、海军的上将或中将中选任。上将军和将军承大总统之命会办军务校阅6、海军或派驻各省组织将军行署督理军务。1925年撤销将军府但将军名号仍沿用。将军名号由大总统定一般用“武”或“威”加上另一地名、谥号之类的简称作为冠字。袁世凯统治时期通常派到各省的将军冠以“武”字留在京师将军府的冠以“威”字。如赵倜1914年8月29日授宏威将军9月2o日改称为德武将军督理河南军务。靳云鹏1914年6月3o日授泰武将军督理山东军务1916年6月22日授将军府果威将军。其他如冯国璋为宣武上将军督理江苏军务阎锡山为同武上将军督理山西军务；留在京师的段祺瑞1914年6月授予建威上将军兼管将军府事务。袁世凯死后的北洋政府则一般均授予冠以“威”字的将军名号使用“武”字很少。
审计院原为审计处。1914年扩建为审计院。审计院直辖于总统。审计院主要负责对国家岁入、岁出决算进行审定。此外还审定：总决算；各官署每月的收支计算；特别会计的收入计算；官有物的收支计算；由政府给补助费或特殊保证的收支计算；法令特定应经审计院审定的收支计算。但正副总统岁费及政府机密费不受审计。
审计院下设一会二室三厅：一会是审查决算委员会。负责复审各厅审查报告编制审查决算总报告和审计成绩报告书等。二室是书记室和外债室。书记室下设机要、会计、庶务、编译四科分管具体事务。另设核算官掌理核算事务。外债室负责稽查外债为监督工作外债室的两个室长中有一个是外国人担任。三厅即第一厅、第二厅、第三厅。它们分管中央各部收支计算的审查。
蒙藏院蒙藏院是北洋政府管理蒙古、西藏地方事务的机关。原为直属国务院的蒙藏事务局。1914年改为直属总统的蒙藏院。
院内设二厅（总务厅、秘书厅）、二司（第一司、第二司）。
第三节地方行政机构省级机构1.省议会各省议会系根据1912年9月4日公布的《省议会议员选举法》1和1913年4月2日公布的《省议会暂行法》2等有关法规于1913年先后成立的。
省议会议员采间接选举制产生。选民和议员当选资格同国会众议员选举。省议员任期三年可连选连任。原来选区变化不影响议员任期。根据《省议会暂行法》的规定省议员有以下权利：议员除现行犯罪和内乱、外患犯罪外会期内不得省议会的许可不能逮捕；会议期间的言论和表决对省议会外不负责任；议员任职后非经省议会许可不得解职；任职后享有相当待遇。省议员的义务是：不得兼为国会议员；不得违反议事细则；不得无故缺席；不得用省议会名义干涉外事；不得兼任行政官吏。如有违反经省议会公决后给予停止到会或除名的处罚。
省议会设在省行政长官所在地。省议会由议长、副议长、议员组成。
省议会的会议分为常会和临时会两种。常会每年举行一次：会议6o天最多8o天由省行政长官召集。临时会在有紧要事件或议员半数以上要求开会时由省行政长官召集会期至多3o天。
省议会的议决案一经通过送交省行政长官公布。行政长官对决议如有不同意见应于决议送达后五日内声明理由咨请省议会复议。复议时有出席议员三分之二以上拥护原案则行政长官应于复议案送达后十日内公布；如不到三分之二议员拥护即撤销原案。若行政长官认为省议会的议决案违法得咨达省议会撤销。如省议会不服得向平政院（未成立前属大理院）提出诉讼。尽管省议会有审议权、监督权和建议权审议的项目也很多但从中可以看到它处处受行政长官制约实际上权力有限。因此省议会算不上是权力机关更不是民意机关只是一个供行政长官咨询的机构。
1914年2月各省议会被袁世凯解散。袁世凯死后省议会虽恢复开会但在各地军阀残暴统治下也挥不了什么作用反而成了他们的一种统治工具。
192o年南方各省起联省自治运动。此刻省议会名义上是立法机关形式上比过去有着较多的职权。如1921年9月9日公布的《中华民国浙江省宪法》规定省议会有权议决关于省事权事项的法律；议决省预算、决算；议决省公产和营造物的处分；对省政府可以质询、弹劾等等1。但对于省宪1见《政府公报》1912年9月5日。
2见《政府公报》1913年4月3日。
1《东方杂志》第19卷第22期。
法的制订、省长的任免省议会仍无权过问。按规定省宪法由立法会议决定省长由全体公民投票。可以省议会只是地方军阀的装饰品。公布省宪法的各省哪个省也没有实行自治。
2.省行政长官及其公署民国刚建立时各地省级行政机关名称不一有的称都督府有的称军政府等。1913年1月8日袁世凯公布《划一现行各省地方行政官厅组织令》以统一地方行政制度规定各省一律军民分治都督只管军事。省行政机关为“行政公署”民政长为行政公署长官总理全省政务由总统直接任命。2行政公署下设一处（总务）、四司（内务、财政、教育、实业）。处、司下再设若干科。
蒙古、青海、西藏为特别行政区域不依省制的规定仍由都统、将军及办事长官等兼领民政为各该地方之行政长官。
1914年5月23日袁世凯为复辟帝制需要公布《省官制》改行政公署为巡按使公署民政长改称巡按使一律由大总统任命禁止地方保荐。6月3o日裁撤各省都督改称将军。3巡按使管辖全省民政官吏和巡防、警备各队以及受政府的特别委任监督财政和司法行政与其他特别官署的行政事务。
巡按使公署内设政务厅、财政厅。政务厅作为行政枢纽。
袁世凯死后1916年7月6日黎元洪下令改巡按使为省长巡按使署为省长公署。同时将将军改为督军。以后省长公署机构内的组织虽有一些变化如1917年9月改教育、实业两科为厅1918年1月又设警务处但仍沿用公署和省长名称。
192o年南方掀起“联省自治”运动后根据自行颁布的省宪法省的权利扩大了。按《中华民国浙江省宪法》和《湖南省宪法》（1922年1月1日公布）规定省享有下列权利：（1）有权监督省以下地方制度和各级地方自治机构；对省官制、官规、司法等作出规定并监督实施。（2）有权对本省的财政、教育、警察、军事法规和重大措施作出决定。（3）除对外宣战外其军政统辖权归省政府。（4）在不抵触“国宪”范围内省还有权制定上述各项以外事务的法规。（5）省受国家委托执行国家行政事务所需费用均由国家负担。1省长选举产生其职权在《湖南省宪法》中也有明确规定：省长公布法律、布执行法律的命令；统率全省军队管理全省军政；任免全省文武官员；遇有内乱外患时经省议会同意得宣告戒严如在省议会闭会期间须得常驻委员同意由省议会下届开会时追认；必要时可召集省议会临时会议。2《东方杂志》第9卷第8期。
3《东方杂志》第11卷第1期。
1《东方杂志》第19卷第22期。
省的行政机构为省政院（或省务院）省长兼任院长省政府还设有政务会议作为省政的议决机关。凡省内施政方针重要政务和备司权限的争议等均须由政务会议讨论决定并报告省长。
道、县级行政机构道是清代旧制辛亥革命后仍沿用。道为省与县之间的一级地方政权。
根据1913年1月8日公布的《划一现行各道地方行政官厅组织令》道的行政长官叫观察使官署为观察使署1。1914年5月23日又公布《道官制》改观察使为道尹观察使署为道尹公署2。公署下设内务、财政、教育、实业四科。道尹由该省行政长官呈由国务总理呈请大总统简任。
道尹的职权主要是布道令管理所辖官吏、节制警备队等地方武装监督道内的财政和司法巡视、调查全道工作等。当时全国共设道9o多个。1924年6月4日根据《中华民国宪法》内务部通令各省裁撤道尹7月1日起实行。
根据1913年1月8日公布的《划一现行各县地方行政官厅组织令》直辖地方的府、直隶厅、直隶州、厅、州等一律改称为县行政长官称县知事官署称县知事公署3。这个制度直至北洋政府垮台基本上没有变动。县知事由省行政长官呈由国务总理及内务部长荐请任命。县知事的职权相当广泛主要有：（1）行政方面的：布命令管理和监督本县官吏调用本县地方武装等。（2）立法方面的：决定县议会的召开、闭会和议事日程。县知事还拥有提议权、编制预决算权、要求复议权、撤销议案权、紧急处分权等。（3）司法方面的：县知事一般都兼理司法直接审理诉讼案件。
县知事公署分科办事下设2至4科不等。
县有县议会但职权有限几乎全在县知事控制之下形同虚设。
县以下的基层政权为城、镇、乡。其区分是沿用19o8年清政府颁布的《城镇乡地方自治章程》的规定：府厅州县治所在的城厢为城聚居五万以上人口的村庄叫镇五万人口以下的村庄叫乡。城、镇、乡的政权为当地地主豪绅所把持。
除省、道、县官制外顺天府情况特殊以府尹为行政长官由内务总长经国务总理呈请大总统简任。公署名府尹公署下设内务、财政、教育、实业四部。
1《东方杂志》第9卷第8期。
2《东方杂志》第11卷第1期。
3《东方杂志》第9卷第8期。
巡阅使北洋政府为拉拢部分军阀并使之在其统治下就范又按地区设置巡阅使其官署为巡阅使署。
巡阅使就所辖范围有辖两省的如闽粤巡阅使；有辖三省的如苏皖赣巡阅使；还有的无具体省区如长江巡阅使、海疆巡阅使等。
巡阅使署一般均设有参谋长和参谋、副官、政务、军务、军需、军医、军法等处。按规定巡阅使只是统辖该区内的6军会同区内各省军政长官筹办处理区内军事事务但实际上他的权限很大军事、民政、财政、司法都要管俨然成了省级的太上皇。
第四节官制北洋政府的官吏制度一般是文武分开。文官指行政官、外交官、司法官、技术官及负责内勤的警察官等。武官指6、海军官。
文官（此处指行政官）任用前需经甄录试、初试、大试三场考试。三场考试合格通过领到补官证书方可等待任用。
按规定北洋政府的任官是分等任用的。由大总统以特命附表一：《中华民国临时约法》规定北京政府组织系统（1913年）
中华民国大总统府国会大总统副总统秘书厅参谋本部军事处步兵统领衙门国史馆国务院国务总理国务会议总检察厅大理院交通部农商部教育部司法部海军部6军部财政部内务部外交部蒙藏事务局临时稽勋局铨叙局法制局印铸局税务处审计处秘书厅形式任命的官吏为特任官。通常是指国务总理和各部总长。除特任官外行政官员又分成三级九等：第一、二等为简任官由总统任命。第三至五等为荐任官由所属长官推荐给中央政府任命。第六至九等为委任官由各所属长官直接任命。
按1913年1月9日公布的《文官惩戒法草案》规定凡官员犯有下列之一错误即违背职守义务、玷污官吏身份、丧失官吏信用将受到处分。处分分四种：革职、降官、减俸、申诫。1918年1月对惩戒法草案作了修改并增添了记过一项处分。
附表二：“袁记约法”时的北京政府组织（1914年）
中华民国大总统府大总统副总统大元帅统率办事外步兵统领衙门将军府参谋本部翊卫处国史馆肃政厅平政院蒙藏院审计院政事堂国务卿左丞右丞总检察厅大理院交通部农商部教育部司法部海军部6军部财政部内务部外交部司务所印铸局铨叙局法制局主计局机要局第九章南京国民政府的机构和制度北洋军阀在中国的统治被推翻以后取而代之的是南京国民政府。1927年4月12日蒋介石在上海动反革命政变。15日在南京的少数国民党中央执行委员和中央监察委员召集“谈话会”宣布否认在武汉的国民政府和中央党部的合法性并“定都南京”。18日蒋介石等人在南京举行所谓的“定都典礼”。南京国民政府就此成立。
南京国民党政权在中国的统治持续了22年。在这22年中它先后实行过三种基本制度即军政制度、训政制度、宪政制度。政治体制演变经历了五个大的时期：（1）从1927年4月到1928年1o月是国民党的所谓“军政时期”也是南京国民政府由地方政权向全国政权展的过渡时期。在这个时期里国民党建立了一党专政的政治制度在形式上完成了“统一”全国的过程；但是蒋介石的统治地位并不牢靠国民党内争不断国民政府的领导体制多次变更。（2）从1928年1o月到1937年7月是国民党开始实施“训政”的时期也是南京国民政府新**主义政治体制大体形成的时期。在这个时期里国民党一党专政的政治制度得到强化五院制的中央政制和集权化的地方政制逐步完善军事化统治网络初步形成它们的有机组合构成了南京国民政府的政体框架。（3）从1937年7月到1945年8月是国民党的所谓“抗战建国时期”也是国民政府获得国内外广泛承认的时期。在这个时期里国民党没有放弃“训政”但是它适应国内外的民主要求设置了政策咨询机构国民政府吸纳个别非国民党人士实行了有限度的开放；同时它又利用中华民族团结抗战的有利时机以战时军事政治需要为借口将蒋介石对整个国家的独裁统治展到极端。开放化和集权化是这个时期国民政府政治体制演变中相互矛盾的两个方面。其中开放化是次要的方面战争进入相持阶段就停滞下来；集权化是主要的方面贯穿于整个抗战过程而且延续到抗战胜利以后。（4）从1945年8月到1948年5月是国民党顽固坚持一党专政、个人独裁的“训政”体制反对和抵制中国民主化进程的时期也是南京国民政府失去民心、走向失败的时期。在这个时期里中国的革命民主力量迅壮大政治协商会议确定的国会制、内阁制、省自治制为国民党政权的民主化改造指明了道路。然而国民党撕毁了政协决议企图通过召集非法的“国民大会”和颁布一党“宪法”改变中国的民主化进程。（5）从1948年5月到1949年4月是国民党改行“宪政”的时期也是国民党统治遭到革命民主力量沉重打击、迅崩溃和灭亡的时期。在这个时期里国民党将一党包办的五院制政府改组为国民党占支配地位的总统制政府把蒋介石在“训政”时期以各种名义取得的统治权通过宪法和宪法临时条款的形式重新赋予他完成了名义上“还政于民”、实际上“还政于蒋”的宪政改革。
第一节立法机构和立法制度国民党中央政治会议南京国民政府成立时为了给这个政府披上合法的外衣蒋介石盗用了已经被废止的国民党中央政治会议的名义。因为前中央政治会议成员只有6人在南京蒋介石又临时“加派”9人为中央政治会议成员然后由这个非法的国民党中央政治会议在4月17日作出决议：国民政府于1927年4月18日开始在南京办公。这样做的目的是给人造成南京国民政府系由广州迁都而来的假象。宁汉沪合流后三方代表组成“中央特别委员会”代行国民党中央执行委员会的职权中央政治会议被撤销。但是仅仅过了4个月中央政治会议又于1928年1月11日恢复设立。3月7日蒋介石被推举为中央政治会议主席。8月14日国民党二届五中全会修订《政治会议暂行条例》规定“凡政治会议议决案应由中央执行委员会交国民政府执行”。9月19日中央政治会议决定：凡国民党中央执行委员会委员、中央监察委员会委员均为中央政治会议委员候补委员得列席中央政治会议。此后国民政府重要法令政务均由中央政治会议议决。
在“训政”时期南京国民政府先从国家根本法的高度将国民党一党专政法制化中央政治会议成为事实上的最高立法机关。国民党中执会常务委员会第172次会议于1928年1o月3日通过的《训政纲领》宣布：（1）“中华民国于训政期间由中国国民党全国代表大会、国民大会领导国民行使政权。”“中国国民党全国代表大会闭会时以政权付托国民党中央执行委员会执行之。”（2）“依照总理建国大纲所定选举、罢免、创制、复决四种政权应训练国民逐渐推行”；“治权之行政、立法、司法、考试、监察五项付托于国民政府总揽而执行之”。（3）“指导监督国民政府重大国务之施行”“中华民国国民政府组织法之修正及解释”由国民党中央执行委员会政治会议执行。中央政治会议的职权由决定政治方针展为指导重大国务1o月8日颁布的五院制《中华民国国民政府组织法》就是依据这个纲领制定的。1929年3月21日国民党第三次全国代表大会通过《确定训政时期党、政府、人民行使政权、治权之分际及方略案》规定：中央政治会议在决定训政大计指导政府上对国民党中央执行委员会负责；国民政府在实施训政计划与方案上对中央政治会议负责；国民党最高权力机关于必要时得就人民之集会、结社、言论、出版等自由权在法律范围内加以限制。根据这项决议案国民政府于7月布命令：“中国国民党根据以党治国之原则不许其他政党在中国境内有所活动。”1为了把国民党的一党专政法制化国民政府又于1931年5月召集国民会议并于5月5日以国1《中华民国国民政府公报》第222号1929年7月。
民会议名义通过了《中华民国训政时期约法》。这部约法共8章89条照抄了《训政纲领》的主要内容但关于中央政治会议的规定没有收录在内。中央政治会议的组成和职掌曾经有过一些变更。国民党三届三中全会于193o年3月4日通过的《修正中央执行委员会政治会议条例案》规定：“政治会议为全国实行训政之最高指导机关对于中央执行委员会负其责任。”“政治会议委员由中央执行委员会就中央执行委员、中央监察委员中推定之。”“政治会议委员之名额不得过中央执行委员、中央监察委员总数之半数。政治会议得设候补委员但其名额不得过委员名额三分之一。”政治会议讨论及决议的事项包括：建国纲领立法原则施政方针军事大计财政计划国民政府主席及委员、各院院长、副院长及委员和特任特派官吏的人选。“政治会议之决议直接交由国民政府执行。”中央政治会议下设政治组、经济组、外交组、财政组、教育组及其他专门组每组有委员5至9人分别担任审查与设计事宜。其人选从政治会议委员及不担任政治会议委员的中央执行委员、中央监察委员中推定。国民党五届一中全会于1935年12月6日通过的《中央执行委员会组织大纲案》规定：“中央执行委员会设政治委员会由中央执行委员会就中央执行委员、中央监察委员中推定主席1人、副主席1人、委员19至25人组织之为政治之最高指导机关对中央执行委员会负其责任。”此后的中央政治会议即中央政治委员会会议。中央政治委员会下设法制、内政、经济、教育、土地、交通等专门委员会各设委员9至15人由中央执行委员、监察委员及对专门委员会主管事项有专门研究的国民党党员充任。
立法院国民党中央政治会议不直接布命令及处理政务在五院制下立法院负责把国民党中央政治会议决定的立法原则制定为具体的法律条文并完成立法程序是国民政府名义上的最高立法机关。1928年1o月8日公布的《国民政府组织法》规定：立法院设院长、副院长各1人委员49至99人由立法院长提请国民政府任命；立法院正副院长和委员合组立法院会议议决法律案、预算案、大赦案、宣战案、媾和案、条约案及其他重要国际事项；立法院会议以院长为主席立法委员不得兼任中央政府、方政府各机关的事务官。同年11月13日国民政府公布的《立法院议事规则》规定：“中央政治会议交议之事件只得为内容之审议。”1928年12月5日立法院正式成立胡汉民任院长有立法委员49人。1931年12月3o日修订公布的《国民政府组织法》对立法院的组成进行了调整规定：立法院设委员5o至1oo人其中半数由法定人民团体选举；立法委员任期2年可以连任但不得兼任其他官职；立法院会议开会时各院院长及各部部长、各委员会委员长得列席明；在宪法颁布以前立法院对国民党中央执行委员会负责。立法院不同于西方国家的国会它不是真正的立法机关也不是民意代表机关按规定立法委员有半数应由法定人民团体选举产生但是这种选举一直到抗日战争胜利也没有进行。
立法院的职权主要是完成立法。什么是法？《法规制定标准法》解释：“凡法津案由立法院三读会之程序通过、经国民政府公布者定名为法。”1根据《立法程序纲领》提交立法院审议的法律案有四种情况：国民党中央政治会议交议的国民政府交议的行政院、司法院、考试院、监察院移送审议的立法委员联名提出的。立法委员联名提出议案须有5人以上联署；各院移送审议的提案内容都是关于其所属部会及行政院所属省市政府主管事项经该院核定后以该院名义提交立法院审议；五院以外国民政府直辖各机关主管事项的法律案经国民政府核定后以国民政府名义交立法院审议。其中国民党中央政治会议提出的法律案由其自定原则；国民政府和所属各院及立法委员联名提出的法律案由各该机关拟定原则草案送中央政治会议决定；各部会及行政院所属省市政府或国民政府直辖机关提出的法律案由移送提案的主管机关审定原则草案送中央政治会议决定。立法院审议法律案时须开“三读会”然后付表决。“对于中央政治会议所定之原则不得变更但立法院有（不同）意见时得陈述意见于政治会议”由中央政治会议决定是否变更立法原则。“立法院会议通过之法律案在国民政府未公布以前中央政治会议认为有修正之必要时得以决议案交立法院依据（决议）修正之。”1除了完成立法以外立法院还有权议决预算案、大赦案、宣战案、媾和案、条约案及其他重要国际事项对于本院议决案的执行可以向国民政府其他各院及行政院各部会提出质询和质问。国民党四届一中全会在1931年12月26日修订《国民政府组织法》时删去了立法院对于条约案的议决权。此后各项涉外条约不再经立法院审议改由中央政治会议决定后直接交行政院执行。南京国民政府与日本政府签订的《淞沪停战协定》（1932年5月）、《塘沽协定》（1933年5月）均未经立法院审议。
立法院以会议形式进行立法工作在院内设立常设委员会和特别委员会。常设委员会履行经常性的立法职权有法制、外交、财政、经济、军事5个委员会。各委员会均设委员长1人委员若干人委员长由立法院长指定委员由立法委员分任。特别委员会履行特定的立法职权为了起草民法、商法、自治法、劳工法、土地法立法院都设立过特别委员会。这些特别委员会因事而设事后即撤。例如为了起草宪法草案立法院曾于1933年11《法规制定标准法》（1929年5月14日）参见商务印书馆编辑《中华民国现行法规大全》商务印书馆1934年版第1o99页。
1《立法程序纲领》（1933年4月2o日）参见商务印书馆编辑《中华民国现行法规大全》商务印书馆1934年版第11oo页。
月2o日设立宪法草案起草委员会。在当时的立法院长孙科主持下历时一年余到1934年2月23日完成《中华民国宪法草案初稿》宪法草案起草委员会便结束了工作。立法院随即设立由36名立法委员参加的“宪法草案初稿审查委员会”经过研究写出《中华民国宪法草案初稿修正案》。同年1o月16日这个宪法草案初稿修正案经过立法院三读通过送交国民党中央执行委员会审查。经过国民党四届五中全会、四届六中全会、第五次全国代表大会、五届一中全会的四次修订加上国民党中央执行委员会常务委员会的频繁审查和立法院两次奉命修改直到1936年5月1日《中华民国宪法草案》才在立法院完成立法程序。5月5日国民政府正式公布这就是五五宪草。五五宪草在修改过程中虽曾两次在报纸上公开征集意见但它的起草、修改、审查、通过都是国民党一党包办的宪草规定行政院正副院长及政务委员、司法院正副院长、考试院正副院长均由总统任免行政院对总统负责总统行使各项职权不受监察院、行政院制约。因此这是一部总统独裁制宪法草案。
国防最高会议、国防最高委员会抗日战争全面爆以后中央政治会议（中央政治委员会）的最高立法权相应地移交给国防最高会议。国防最高会议是国民党中央执行委员会常务委员会临时会议决定组建的全国国防最高决策机关对中央政治委员会负责。《国防最高会议组织条例》规定：“在作战期间关于党政军一切事项国防最高会议主席得不依平时程序以命令为便宜之措施。”11937年11月17月中央政治委员会停止开会其职权由国防最高会议代行。
1939年1月28日国民党五届五中全会决定：设置国防最高委员会代替原来的国防最高会议统一党政军之指挥并代行中央政治委员会的职权。《国防最高委员会组织大纲》也赋予委员长以紧急命令权并取消了“在作战期间”的限制。国防最高委员会在战时自行制定了多项法令除了法与条例以外还有规程、章程、规则、通则、准则、细则、大纲、纲要、标准、办法等多种名目命令与法律、命令与条例、法律与条例、法律与规则经常生抵触。这些法令多数根本不经立法院通过直接交国民政府公布有的事后交立法院按原文通过有的由国防最高委员会制定原则交立法院限期签注意见再由国防最高委员会作出决定。
立法院名义上具有的最高立法权在战时受到排斥。为了划清国防最高委员会与立法院在立法方面的权限蒋介石命令国防最高委员会所属的中央设计局、党政工作考核委员会召集有关人员研究制定了《国防最高委员会与立1《国防最高会议组织条例》（1937年8月12日）参见蒋纬国主编《国民革命战史第三部：抗日御侮》第3卷台湾黎明文化事业公司1979年版第23页。
法院关系之调整办法》1942年2月24日以立法院训令形式公布。调整办法规定：（1）国防最高委员会决定的立法原则立法院如有（不同）意见应尽向国防最高委员会陈述。（2）法律案如无紧急或特殊情形及《国防最高委员会组织大纲》规定的紧急命令事实仍应交立法院审议；关于前项紧急或特殊情形应由提案机关以书面详述理由呈请国防最高委员会核定。（3）国民政府依照国防最高委员会决定公布的法令应令知立法院立法院对于此项法令毋庸再行审议。同年3月11日立法院法制委员会7名委员联名呈文立法院院长孙科表示不同意这个调整办法认为法律仍应依立法程序经立法院审议通过。这个意见没有被采纳。
政治协商会议的五项决议与《中华民国宪法》抗日战争胜利以后国内各民主党派对国民党一党专政、个人独裁的训政体制提出强烈批评结束训政、实施宪政的民主要求空前高涨。政治协商会议于1946年1月31日通过五项决议确定改组一党政府为多党政府按照国会制、内阁制、省自治制的原则制定宪法实行宪政。对于宪法草案的修改决议规定了如下原则：立法院为国家最高立法机关由选民直接选举其职权相当于西方国家的议会；行政院为国家最高行政机关行政院长由总统提名经立法院同意任命行政院对立法院负责；如立法院对行政院全体不信任时行政院或辞职或提请总统解散立法院但同一行政院长不得再次提请解散立法院；总统经行政院决议得依法颁布紧急命令但须于一个月内报告立法院；省可以制定省宪法省与中央权限依均权主义规定。按照这样的原则国民党中央政治委员会的最高立法权（当时由国防最高委员会代行）将被撤销民主选举产生的立法院将成为最高立法机关。两个月后这些决议被国民党推翻。1946年3月16日国民党六届二中全会决定撤销国防最高委员会恢复中央政治委员会通过了与政治协商会议决议完全相反的决议。11月15日国民党不顾各民主党派的抵制和反对在南京召开一党包办的“国民大会”。12月25日通过了以五五宪草为基础的《中华民国宪法》。
在政治体制上《中华民国宪法》设计了近似于国会制和内阁制的条文实行的却仍是《五五宪草》规定的总统独裁制：（1）宪法规定行政院有条件地对立法院负责。这些规定是：行政院有向立法院提出施政方针及施政报告之责立法院有向行政院质询之权；立法院对于行政院重要政策不赞成时得以决议移请行政院变更行政院如不愿变更经总统核可可请立法院复议；行政院对于立法院议决的法律案、预算案、条约案如认为窒碍难行时可以经总统核可于1o日内移请立法院复议；复议时如有出席委员三分之二维持原决议行政院长应即接受该决议或辞职。（2）宪法赋予总统很大的权力：对外代表国家依法行使宣战、媾和、缔约、戒严、大赦、公布法律、布命令、任免文武官员等职权而且统率全国6海空军遇有紧急情形可以依法布紧急命令有权召集有关各院院长会商解决院与院间的争执有权提名行政院长、司法院正副院长及**官、考试院正副院长及考试委员的人选。宪法虽然规定国家最高行政机关为行政院但是行政院向立法院提请复议须经总统核可总统实际上拥有对行政院的控制权。（3）宪法对总统行使职权也作出了一些限制。总统公布法律、布命令须经行政院院长或行政院院长及有关部会长副署；任命行政院院长须经立法院同意任命司法院正副院长及**官、考试院正副院长及考试委员须经监察院同意；宣布戒严须经立法院的同意或追认立法院认为必要时得以决议移请总统解严；国家遇有天灾、疬疫或财政经济上有重大变故时总统可以依法布紧急命令进行必要的处置但须于布命令后一个月内提交立法院追认如立法院不同意该命令立即失效；监察院有权向国民大会提案弹劾总统、副总统。正因为有这样一些限制在1948年4月4日国民党中央执行委员会临时全体会议提名总统候选人时蒋介石明确表示不愿出任总统。为此由国民党包办的“国民大会”在4月18日又通过《动员戡乱时期临时条款》规定“在动员戡乱时期”总统不受宪法第39条或第43条所规定程序的限制即宣布戒严、实施紧急处分可以不经立法院通过或追认。这样宪法中对总统权力的主要限制被取消宪法设计的有限责任内阁制复归为总统独裁制。
第二节行政机构和行政制度国民政府初期的行政机构南京国民政府成立时在机构设置上参照了广州国民政府的做法。在国民政府内初设外交部、财政部、司法部、交通部、军事委员会、教育行政委员会、财政委员会、中央法制委员会。1927年1o月撤销教育行政委员会改设大学院。11月增设最高法院。1928年2月增设内政部、农矿部、工商部和建设委员会。4月设立中央研究院。8月增设禁烟委员会。9月增设侨务委员会。按照1928年2月4日国民党二届四中全会修订通过的《国民政府组织法》还应设立监察院、考试院、审计院、法制局、蒙藏委员会但这些机构在国民政府改设五院以前没有建立。
南京国民政府初期的领导体制经历了多次变更。国民政府最初不设主席而以胡汉民等4人为常务委员日常政务由常务委员以会议形式集体处理政府决策权掌握在国民革命军总司令蒋介石手中。宁汉合流后国民党中央特别委员会决定改组南京、武汉两政府成立统一的国民政府。1927年9月2o日改组后的国民政府成立。国民政府设委员47人其中常务委员5人；国民政府军事委员会设委员67人其中主席团委员14人。这样庞大的政府机构完全是为了安置和平衡各派势力。由于权力分赃不均特委会政府争吵不休。1928年2月7日国民党二届四中全会再次改组国民政府推举谭延闿任国民政府主席蒋介石任国民政府军事委员会主席。
训政时期的三级中央政制训政时期的南京国民政府实行三级中央政制。国民政府主席、委员及国民政府直辖机关构成第一级权力机构立法院、行政院、司法院、考试院、监察院院长、副院长及委员构成第二级权力机构五院所属的各部、各委员会构成第三级权力机构。五院制国民政府成立时直属机关除具体办事机构文官处外还设置了参军处、参谋本部、训练总监部、军事参议院等军事机构和国立中央研究院、总理陵园管理委员会等行政机构。以后又6续增设了主计处、稽勋委员会、政务官惩戒委员会、国史馆筹备委员会、西京筹备委员会等机构。原属行政院的建设委员会、全国经济委员会后来划归国民政府直辖。
国民政府主席是国家元对内对外代表国家但主席的职权并不固定依蒋介石是否担任主席而变化。按照1928年1o月8日公布的《国民政府组织法》国民政府主席为国务会议主席兼任6海空军总司令公布法律、布命令由国民政府主席及五院院长署名执行。1o月1o日蒋介石就任国民政府主席。1931年6月14日国民党三届五中全会修改《国民政府组织法》扩大了国民政府主席的职权。规定：国民政府五院院长、副院长、6海空军副司令及直属于国民政府的各院、部、委员会长由国民政府主席提请国民政府任命；公布法律、布命令不须五院院长副署直接由国民政府主席署名执行。蒋介石的揽权独裁活动引起国民党内其他政派的强烈反对反蒋各派在广州另立国民政府。12月15日蒋介石被迫宣告下野。26日国民党四届一中全会根据粤方意见修改《国民政府组织法》改国民政府主席为虚位元。规定：国民政府主席不负实际政治责任不兼任其他官职任期二年得连任一次；五院院长、副院长由国民党中央执行委员会选任；在宪法未颁布以前五院各自对国民党中央执行委员会负责。会议改选林森为国民政府主席。
在五院制下行政院是国民政府最高行政机关。1928年1o月25日行政院正式成立第一任院长是谭延闿。行政院由行政院正副院长和所属各部、各委员会组成。行政院执行政务的决策机构是行政院会议由正副院长、各部部长、各委员会委员长组成。开会时以院长为主席院长因故不能执行职务时由副院长代理。行政院会议的职权主要是议决下列事项：（1）提交于立法院的法律案、预算案、大赦案、宣战案、媾和案、条约案及其他重要国际事项；（2）荐任以上行政官吏和司法官吏的任免；（3）处理所属各部、会之间及各委员会之间不能解决的事项；（4）其他依照法律或行政院长认为应付行政院会议议决事项。谭延闿在任时行政院院长的权力较。院长主持行政院会议综理全院事务监督所属机关但行政院所有命令及处分须经全体部长或有关部部长副署始生效力。193o年9月22日谭延闿病逝。国民党三届四中全会于11月17日修改《国民政府组织法》扩大了行政院院长的权力。规定：行政院会议改称国务会议原来的国务会议改称国民政府会议；行政院各部设部长1人政务次长、常务次长各1人各委员会设委员长、副委员长各1人均由行政院院长提请国民政府任免。会议推举国民政府主席蒋介石兼任行政院院长。这样蒋介石不仅操纵着国民政府的第一级、第二级权力机构而且控制了第三级权力机构。蒋介石下野后国民党四届一中全会于1931年12月16日修改《国民政府组织法》恢复行政院会议旧称改国民政府会议为国民政府委员会议规定行政院院长负实际政治责任并推举孙科继任行政院院长。1932年1月25日孙科辞职。28日国民党中央政治会议改任汪精卫为行政院院长。1935年12月1日汪精卫辞职。7日国民党五届一中全会复任蒋介石为行政院院长。经过几番周折蒋介石重新执掌了行政院。
行政院下设部和委员会分管各项行政事务。行政院成立时除办事机构秘书处、政务处以外设有内政、外交、军政、财政、农矿、工商、交通、铁道、教育、卫生1o部和蒙藏、侨务、禁烟、建设4个委员会。1929年1月11日增设赈灾委员会（后改称赈务委员会）。4月12日裁撤军政部海军署增设海军部。193o年11月17日国民党三届四中全会决定调整行政院机构将农矿部与工商部合并为实业部卫生部改为卫生署并入内政部建设委员会划归国民政府直辖。此后行政院机构变化不大。到抗日战争全面爆时行政院共有9部和4个委员会。行政院各部设部长、政务次长、常务次长各1人部长综理部务次长协助部长工作。部的下面按照不同情况设厅、署、司、处置秘书、参事、厅长、署长、司长、处长、科长、科员、技监、技士、技佐、编审、视察、督学等各类人员。行政院各委员会设委员长、副委员长各1人委员和常务委员若干人委员长在副委员长协助下领导和管理本会工作。会的下面分设处、科置秘书、参事、处长、科长、科员等各类人员。蒙藏、侨务、赈务委员会还在地方设立了一些派出机构。